江若玫
西安交通大学城市学院，陕西 西安 710016
摘要：政府信息公开中涉及第三人的信息时，由于制度设计的不完善，行政机关要么直接公开，抑或是以此为由拒绝公开信息。这就有可能使得第三人的相关权利致损。解决的路径应是：一、细化告知程序；二、增加听证程序；三、涉及公益时可提起行政公益诉讼。
关键词：政府信息公开 个人隐私权 行政公益诉讼
一、问题的提出
2007年4月5日《政府信息公开条例》正式公布，于2008年5月实施。自该条例实施以来，政府信息公开制度在监督行政机关工作、保障系行政相对人的知情权、促进法治政府建设等方面发挥了不可替代的作用。但随着制度的运行，实践中也出现了政府信息公开泄露第三人信息的事件，如安徽铜陵市政府办公室主办的铜陵市政府信息公开网直接将其辖区内居民的姓名、联系电话甚至详细的身份证号码等信息均完整出现在网站页面。[ 参见陆仁忠：《政府信息公开缘何泄露居民个人信息？》http://views.ce.cn/view/ent/201711/09/t20171109_26810769.shtml（2020.12.22）。]抹黑政府形象，减损政府信用，阻碍依法行政建设。2019年4月《政府信息公开条例》重新修订，其中第15条的例外事项、第32条的行政程序以及第51条的救济程序虽然在一定程度上体现了对第三人的信息保护，但仍然存在着第三人、个人隐私以及商业秘密等概念不清晰、在行政机关决定公开第三方信息告知程序不完善、涉及到国家秘密和公共利益时的问题。为解决前述问题，本文拟通过权利界定、细化告知程序、增加听证程序以及涉及公益时可提起行政公益诉讼的方式，完善政府信息公开中的第三人权利保护制度。
二、政府信息公开中保护第三人权利的必要性
（一）《宪法》《条例》的相关规定
首先，《宪法》中规定法律面前人人平等。具体到那么在政府信息公开中，如果公开的信息涉及到第三人的个人隐私以及其商业秘密信息，则不得为了实现自己的目的而侵犯他人的相应权利，法律对于权利的保护并非厚此薄彼，而是一律平等的，第三人同样也有相应的权利，因此保护第三人在信息公开的权利正是法律面前人人平等的最佳诠释。其次，《宪法》中规定依法保护人民的财产权利，政府公开信息有可能会泄露他人的商业秘密，从而使得第三人的财产遭受损失，由此观之，保护信息公开中的第三人权利也是宪法中关于保护公民财产权利的具体细化。最后，宪法规定国家尊重和保障人权，对于”个人隐私权也是人权的一部分，加强对政府信息公开中第三人权利的保护就是践行保障人权。
根据《信息公开条例》中第15条规定的例外事项、第32条的行政程序以及第51条的救济程序，可以看出，条例通过一系列完整的制度设计，明确了第三人的相关权利。依照该规定，在政府信息公开之中，必须要充分尊重和保护第三人的合法权益，不得僭越条例的规定，否则将承担不利的诉讼后果。宪法与条例的相关规定，勾勒成了保护政府信息公开中第三人的权利框架。
（二）建设法治政府的需要
法治政府的建设离不开对公民知情权的保障。根据《法治政府建设实施纲要》（2015——2020）到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。这就要求行政行为不得侵犯他人的合法权利，而政府信息公开中有可能会侵犯第三人的隐私权及财产权，有必要将其保护。保障公民的知情权，则意味着将必然激发公民的参与国家治理的积极性，为法治政府建设纳言觐见，增加对国家治理的参与度。若不注重保障政府信息公开中第三人的合法权利，那么在一定程度上会打击第三人参与国家治理的积极性，这也将会阻碍法治政府建设。因此，保护政府信息公开中的第三人权利是建设法治政府的有力举措。
三、政府信息公开中第三人的权利
（一）政府信息公开中的第三人
关于行政第三人的法律概念并未在《信息公开条例》中予以界定。我国现有的行政第三人概念均根据《行政诉讼法》第29条的规定作出的，系行政诉讼第三人，但政府信息公开系行政行为，行政行为第三人与行政诉讼第三人的构造并不相同。我们要以行政行为第三人的视角看待这个问题，因此，有必要探讨行政行为的第三人界定。行政第三人，该词起源于德国，舶来至我国，学界对其进行了诸多探讨。学者们的观点众说纷纭并未形成统一认识，如德国行政法学者毛雷尔认为“造成第三人产生负担效果的授益行政行为，事具有第三人效果的法律行为”。[ [德]毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版。]我国行政法学者黄学贤则认为“除行政行为直接针对的对象外，公民、法人或者其他组织等权利和义务受到行政行为影响的社会主体”。[ 参见黄学贤：《论行政行为中的第三人》，《当代法学》2006年第2期。]
综上所述，结合学者们的观点，笔者认为行政第三人应当系行政法律关系的主体，其不得独立于行政机关和行政相对人，也并非行政行为直接作用的对象，只有当其受到负担性的影响时才会出现，其可以是自然人、法人或者其他组织。
（二）政府信息公开中第三人的权利
虽然个人隐私与商业秘密被世界各国的法律制度认为是免除公开的两个具体事项，但这仅是在行政法之中，具体的边界还存在较大的争议。
1.个人隐私
2018年国务院发布的《政务公开工作要点》之中着重指出要“着力推进政务公开制度化规范化”，其中，特别强调“对于政府信息中个人隐私的公开，要使用恰当的方式；对于公开的范围，要谨慎衡量。”虽然其中强调了隐私权，但在我国现行的行政法律规范中并未对个人隐私有定义。而在我国《民法典》之中，隐私被定义为是自然人的具有私密性和不为他人知晓性的空间、活动以及信息。这是目前法律规范中关于隐私的定义，这里面包含了尽可能所有的隐私性的权利，极大程度上界定了个人隐私的边界，这对于行政法上的隐私有着借鉴的意义，可以被行政法所吸收成为行政法上关于隐私的概念。
2.商业秘密
商业秘密属于财产性质的权利。当行政相对人将商业秘密提交至政府予以登记保管，但这仍属于相对人自身的私人权利，理应得到应有的保护。作为具有社会公信力的政府，理应将相对人的商业秘密予以保护，以此提升自身的公信力。
关于商业秘密的界定，在《政府信息公开条例》中并未明确界定。那么这就要求我们在具体的案例之中需要参考其他法律规范中关于“商业秘密”的界定。根据《反不正当竞争法》第19条的规定，商业秘密是指不为公众所知悉，具有商业价值并经权利人采取相应保密措施的技术信息、经营信息等商业信息。从这一定义我们可以看出，商业秘密的构成要件有以下四个要素：一、具有私密性；二、具有一定的商业价值；三、经权利人采取了一定的保护行为；四、具体包括但不限于技术信息、商业信息。即只要符合这一构成要件，则均为商业秘密，并且可以被该条例所保护。
四、政府信息公开中第三人权利保护的完善路径
（一）细化告知程序
《信息公开条例》中规定涉及第三方的商业秘密以及个人信息的原则上不得公开，但第三人同意的或是行政机关决定可以公开的可以公开。但行政机关决定可以公开这种情况下，如何征求第三方同意以及如何告知，条例并未规定。
对于行政机关来说告知第三人是其的义务，更是其不可不为的责任。对于第三人来而言，这也是其享有自身的权利，可以用之维护自身的利益。在具体告知程序中，可采用初步告知的方式以及最终告知的方式。首先，初步告知。在行政相对人申请信息公开时如果公开的信息涉及第三人信息，如果第三人同意则均无异议可以公开。但第三人并未同意而行政机关决定公开的情况下，那么在这之初就应当让第三人知晓有可能会涉及自身的信息，采用初次告知的程序让第三人知晓，第三人可以就之发表自身的意见。其次，最终告知程序。当行政机关最终决定是否公开第三方信息时，再次告知第三方，如果不公开第三人的信息，那么程序就此终结；如果公开第三方的信息则还须告知其有复议诉讼的权利，使其参与全过程。通过这种两次告知程序，使第三人的知情权充分得到保障，保护第三方在政府信息公开中的合法权益。
（二）增加听证程序
行政听证程序是一个舶来品，其是现代行政程序法的核心制度。自1996年我国《行政处罚法》首次将之引入，此后在我国行政机关的诸多活动之中得以推广。笔者主张将其引入政府信息公开涉及第三人的信息情况之中。行政听证程序具有外在与内在价值，可以实现直接民主、扩大民主参与、其结果更具公平公正，那么结合到政府信息公开，具体评判是否不公开会对公共利益造成重大损失，对其进行客观的论证。若仅由是行政机关自己评判，第三人可能会对结果的认可度大打折扣。因此，笔者增加听证程序在行政机关在涉及第三人信息的政府公开信息程序中，可以为保证行政自由裁量权公正行使以及公正裁决提供程序保障。
（三）涉及公益时可提起行政公益诉讼
目前，政府信息公开并未被纳入行政公益诉讼的受案范围。但政府信息公开则有可能涉及到国家机密信息以及社会公众的信息，如果泄露，那么势必会侵犯到国家利益与公共利益。基于维护公益的目的，这种泄露国家机密和公众信息的行为应当被纳入进行政公益诉讼的受案范围。首先可以通过诉前程序由检察机关向行政机关提出检察建议，要求其停止公开信息，并采取相应的措施挽回损失，若行政机关怠于履行检察建议抑或是履行效果不佳，则可以进入到诉讼程序，通过法院裁判使得行政机关充分履职，并向上级人民政府发送司法建议。以此规制泄露国家机密与公众信息的行为。流程如下表所示：
五、结语
信息时代的到来使得个人信息被泄露的风险急骤增加。第三人的合法权益往往被当作牺牲品。面对政府信息公开第三人权利受损，我们的法律制度显得较为滞后，并没有完善的制度对其做出规范。笔者认为，首先，在信息公开程序中细化告知程序，在信息公开之前对有可能涉及第三人的信息则必须预先告知，最后履行一道必要的程序界定公开的信息是否存在他人隐私信息以及商业秘密；其次，增加听证程序，可以纳入相关人员作为评估专家举行听证程序，以此征集专家意见以及第三人的陈述申辩；最后，将政府信息公开纳入行政公益诉讼的受案范围，若公开的信息之中有涉及国家利益与公共利益，则检察机关可以向行政机关提出检察建议要求其停止公开信息，并采取相应措施减少损失。加强对政府信息公开中第三人的权利保护，本文是一个尝试。