牛一淳
山西财经大学公共管理学院 030006
摘要：社会保障作为一项特殊的公共物品，政府介入存在必要性。对于政府在社会保障中应该承担什么样的责任不同国家在实践中存在差异，不同学派的学者也各执一词。本文从政治学、经济学、社会学以及管理学的角度梳理政府介入社会保障的理论，总结概括了不同理论下社会保障中政府的责任，分析了崇尚自由主义的美国社会保障中的政府责任模式。各国都应立足本国国情，寻找政府与市场的合理边界，采取适合本国的社会保障模式。
关键词：社会保障；政府责任；市场
（一）政府介入社会保障的理论
从政治学角度来看，哈耶克认为政府过多地介入社会保障与法治理念背道而驰，他认为集体主义破坏了民主；吉登斯认为，在国家中如果政府权力过于集中，就会导致民主失调、官僚主义萌发及阻碍效率发展等问题；而如果国家权力受限，又会导致更大的社会问题。约翰·洛克提出政府代表着责任，其目的是为了“公共福利”，创造和保护公民或社会的公共利益。
从经济学角度来看，哈耶克认为市场竞争和政府集中管理二者如果都是不完全的，就将成为拙劣的无效率的工具。而两者混合起来就意味着哪个也不能真正的起作用，其结果反而比始终只取其一的情况还要糟。凯恩斯主义政府承担有限的社会保障责任，通过社会保障提高消费倾向，以增加社会总需求，维护再生产的顺利进行，实现经济稳定发展。
从社会学的角度来看，社会保障能够促进社会公平，维护社会稳定，这与政府的职能与目标相一致。吉登斯通过“社会排斥”理论进而提出了政府应当通过举行适度的社会保障促进社会公平，并引导社会组织承担一定的义务和责任。社会保障是社会政策的产物，体现的是有关公众福祉的制度安排，是政府社会政策的核心部分。
从管理学的角度来看，社会保障作为一项特殊的公共产品，由政府提供并进行有效管理是政府的职能要求。叶楠（2008）从公共管理视角来看，分析了社会保障的公共性，社会保障是由政府举办的，政府实施统一的管理，责任主体是国家和政府。现代社会保障制度的国家主体性表现在两方面：一是国家通过立法提供一套社会保障制度的法律框架；另一方面是政府在此法律框架下，依法规划、组织和实施各项社会保障计划。
从政治、经济、社会、管理等诸多角度分析，社会保障由于其具有收入再分配性质，完全交给市场会造成市场失灵，社会保障作为一种政策工具，能够稳定经济，维护统治，实现社会和谐。因此在政府职能的实现过程中，介入社会保障具有一定的必要性，能够保证社会保障制度高效率实施，更好的促进其功能的实现。
（二）社会保障视角中政府责任的构建
关于政府责任的理论体系，从18世纪开始即被提起。以亚当斯密为首的英国古典经济学派古典经济学派主张自由放任主义，反对进行收入再分配。19世纪初，德国新历史学派主张由政府来制定劳动保险法，直接干预经济生活。福利经济学派主张政府实行养老金制度和失业救助制度，并向高收入者征收累进所得税。凯恩斯主义出于对市场机制缺陷的弥补和修正，主张政府实施一系列的社会保障措施。同时期的哈耶克则反对政府介入市场，反对政府强制的社会保障。
社会保障并非纯粹公共物品，而是准公共物品。在现代社会保障制度建立之后,虽然政府发挥了主导性的作用,但市场仍然具有重要的补充功能,尤其是在20世纪70年代各国的社会保障制度出现危机之后,市场在社会保障中的作用更加凸显,社会保障体制的私营化呼声越来越高。
关于政府与市场的边界划分问题是政府介入社会保障领域讨论的关键点，政府与市场均处于合理边界内是社会保障制度有效运行的关键。
王堪（2007）认为，政府和市场之间不应是互相替代的关系,而是要在两者之间建立一种有效选择和协调机制,使人们在两者的不同组合之间进行选择。在社会保障的具体实施中,某些项目或该项目的某些方面可能更适合采用政府行为,而另一些方面可能更适合采用市场行为。
在社会保障视角下政府责任主要体现在政策制定、财政、监管以及实施。金海和，李利（2010）认为政府作为社会保障的责任主体，应该承担制度设计、健全法制、财政支持、监督管理和基金管理的责任。刘正才（2017）认为我国目前应提升中央的社保责任，使中央政府逐渐成为社保的主要责任者。
不同的理论价值观念决定了政府在社会保障事务中的责任范围，形成了不同国家独具特色的社会保障政府责任模式。构建社会保障制度的核心问题可以归结为政府的责任与定位。通过解释政府社会保障责任的依据，明确各保障项目的责任承担主体，锁定各主体的责任范围，划清政府职责的界限，进而实现社会保障制度的良性运行。
（三）美国社会保障政府责任模式
深受自由主义文化传统影响所形成的政治制度和经济理念的引导下，美国的社会保障形成了以市场为主导的政府责任模式。美国盛行自由放任主义和社会达尔文主义，人们认为每个社会成员都被平等地提供了成功的机会，导致贫穷的责任不在社会而在个人。作为一个市场经济充分发展的工业社会，自由主义和个人主义始终被认为是美国社会前进和发展的原动力。在这种价值观的引导下，在政治生活中，美国人怀疑政府、否定政府，认为最好的政府是管事最少的政府。在经济领域，反对国家对经济的干预,崇尚自由竞争的市场机制。
社会保障作为政府干预经济，介入个人社会经济生活的一种制度安排，是对政府作用的肯定、对个人自由的限制，这与美国强调个人自由、私有财产权及有限政府的理念是相悖的。因此美国政府主要是作为社会保障制度设计者的角色参与制度运行，提供的保障水平比较低，政府责任相对较轻、风险较小。社会福利的分配则以市场为主导，政府只起从属的、辅助性的作用。反对以平等和福利为目的的收入再分配政策，而更倾向于减少税收，以私营机构等非政府机构来管理有关社会保障的公共事务，同时重视地方政府的作用以实现政府决策分散化。
（四）政府责任的发展趋势
20 世纪 70 年代，经济逐渐陷入滞胀状态，人口老龄化出现，美国的社会保障制度出现了严重的财务不平衡，出现了社会保障“私有化”的大争论。为了提高社会保障系统运行效率，改革势在必行。
改革过程中，强化多部门责任，将具有共同点较多的社会保障项目集中由统一的机构进行统筹管理，而把其他保障项目分给相应的政府机构进行分散化、专业化管理。这样有利于调动各方面的积极性，大大提高了社会保障管理的效率和专业化程度，同时降低了管理成本；同时还进一步强化明确了各级政府的责任，美国的州政府和地方政府具有一定独立立法和自治的权利，所以在社会保障管理上，州政府和地方政府同样拥有很大的管理权限。
从社会保障中政府责任的研究，以及政府和市场在社会保障的边界划分探讨中，大部分国家无论最初是高举自由主义大旗，还是主张政府干预，都大致走过市场失灵—政府干预—政府失灵，最终都在改革过程中寻求政府和市场的边界，引入多元主体参与社会保障管理运营。各个国家应该结合自身实际国情，正确处理公平效率问题，采取适合本国的社会保障模式。
参考文献
[1] 哈耶克，通往奴役之路，王明毅、冯兴元等译，中国社会科学出版社1997年版，第103页
[2] 安东尼吉登斯，第三条道路――社会民主主义的复兴，郑戈译，北京大学出版社，2000年版。
[3] 叶楠.公共管理视角下的社会保障公共性及其缺失的防范[J].法制与社会,2008(11):200.
[4] 凯恩斯，就业、利息和货币通论，高鸿业译，商务印书馆2005年版
[5] 王堪.社会保障制度中政府与市场的辨证关系[J].时代经贸(下旬刊),2007(09):111-112.