罗叶
山西财经大学公共管理学院，，030006
摘要：近年来中国的老龄化水平不断提高，速度不断加快。其中失能、失智老人所占比例日益扩大，加之“4-2-1”、“4-2-2”家庭结构的变化，多方面因素都导致老年人的养老问题成为了社会关注的焦点。国内现有的养老体系主要分为公办、公建民营、民办公助、民办四类。公办养老机构作为养老体系的主体，但有其自身的局限性，必须由民办机构来加以补充。民办养老机构要破解发展困境，必须要加强政策的顶层设计，开拓融资渠道，提升服务质量，同时加强行业监管，规范行业发展。在查阅大量相关文献之后，笔者对民办公助类养老机构的发展现状做了一定梳理。
关键词：民办养老机构；养老服务；现状；对策
一、目前国内养老机构的现状
（一）老龄化现状
中国由于特殊的国情，老龄化进入了“未富先老”、“未备先老”的状态。随着经济的迅速发展，家庭结构发生了巨大的变化，“4-2-1”、“4-2-2”小家庭结构、“空巢老人”等现象成为常态。随着大量失能、失智老人的出现，子女的养老负担加重，机构养老成为很多城市家庭的选择。
（二）机构发展现状
养老机构发展迅速但极不均衡。公办养老机构“一床难求”，排队养老，资源紧俏，而民办养老机构空床率高，资源浪费，两种极端现象引发机构养老资源严重的结构性失衡。公办机构人民的认可度比较高，且多位于市中心，价格平民化，政府有政策补贴优惠，成为很多家庭的首选。民办虽然设备齐全，但价位偏高，消费水平高，且多位于市外，交通不便利，发展缓慢。大量研究数据发现，民办养老机构的入住率不高，这也从侧面反映出多数老年人的入住意愿较低。养老机构的资金周转不灵活，运营处于亏损和持平之间，可持续发展能力较弱。
（三）政策发展现状
2013年，国务院出台《关于加快发展养老服务业的若干意见》在融资、税费优惠、人才培养和就业指导补贴等方面给出很多优惠政策，旨在培育和扶持民办养老机构的建设与发展。《意见》发布之后，各地紧密出台相关政策措施，积极推进民办养老机构的发展。为推进我国“医养结合”发展，中央紧接着出台了一系列相关政策文件来给予政策支持。2013 年《关于加快发展养老服务业的若干意见》提到要探索医疗与养老行业合作的新模式，促进医疗养老服务资源相融合。2015 年发布《关于推进医疗卫生与养老服务相结合指导意见》，鼓励社会力量兴办医养结合机构；鼓励医疗卫生机构与养老服务融合发展。2016年6月开展长期护理保险制度的试点工作，探索长期护理保险管理服务规范和运行机制。2017年十九大报告明确提出要构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合的不断发展，积极应对人口老龄化。
二、民办公助等民营养老机构发展存在的问题
（一）政策缺少顶层设计
民办相比较于公办养老机构，得到的优惠政策少，发展动力不强劲，发展进程滞后于其他国家。优惠扶持政策的制定与颁布缺乏可操作性的具体措施和配套政策，多地试点经验还没有上升到国家政策层面来进行普及或推广。部门之间统筹不足、存在政出多门、衔接不力等情况，政策落实较差。政府政策的扶持对象多为具备一定规模的机构，导致小规模的民办机构被排除在外，发展受阻。
（二）缺乏资金
民办养老机构项目前期投入大、运营周期长、利润率低，导致民办养老项目融资存在困难。二者也面临着不公平的竞争环境，公办养老机构从开办到运营都一直有政府财政在背后支持，而民办只在成立初期能得到一定补贴，补贴额度也存在很大差异，经营差距不断拉大。民办养老机构的融资渠道有限，靠内援性融资已经不能满足其持续增长的发展需求。
（三）机构服务体系不成熟
1、设施不完善。
一是医疗设施缺乏，不能提供专业的护理和照料服务；二是中低档次床位数少，高档次床位数量多但空置现象严重；三是娱乐设施短缺，无法满足老年人的精神需求。
2、供需不平衡。养老机构设置规划不健全，高、中、低端养老机构供给和利用不成正比，资源利用率未达到最大化。机构之间存在恶性和无序竞争，既扰乱了市场，也损害了老年人的合法权益。养老机构提供的单一服务与老年人日益增长的多样化需求不匹配。
3、管理不科学。政府多头管理，资源整合困难。行业发展缺乏标准化建设，服务缺乏针对性。民办养老机构在失能失智老年人方面管理缺位，对于这类特殊人群，机构一般不愿意其入住，因为机构更愿意接纳健康的老年人以此来降低经营风险。这导致真正的失能、失智、高龄等有需要的老人无法靠入住民办养老机构来解决养老问题，民办机构的高价收费也消退了多数中低收入者的入住意愿。
4、人员队伍薄弱。目前从事养老机构的工作人员文化水平较低且缺乏专业训练，服务意识不高。并且工作人员的数量很紧张，一个人有时要照护3-4个老人，工作强度大。专业医护团队缺乏，服务质量得不到保证。其次，低学历人员居多，大学本科及以上学历较少，经过专业护理培训的人员并不多。再次，行业薪资待遇低，人才留不住，阻碍了养老机构行业的持续发展。
（四）监管不到位
很多私人及社会组织加入养老行业是为了搭国家政策支持的顺风车以获得盈利，在运营上不能像公办机构那样真正为老年人着想。国家拨给民办养老机构的资金利用效率不高、利用不当、甚至有被挪用的风险，监督机制不健全，制度运行欠缺规范性。关于服务质量的管理与评价标准不明确，评估工作存在难度。
三、民办公助等民营机构发展的对策
（一）加强顶层设计和政策扶持力度
制定政策时要注意顶层设计，做好系统规划，政府的相关养老政策需要向民办养老机构倾斜，同时加大民办机构的税收优惠、土地优惠等，增强民办的运营能力，拓宽他们的发展空间，不断优化民营养老产业的健康发展环境。明确政策细节，提升政策执行的可操作性。
（二）构建健康的融资体系
运用融资新模式——PPP模式（公私合作），发挥政府的杠杆调节作用，吸引社会资本向养老项目流动。把一部分服务交由社会完成以激发社会资本的活力。银行出台相关金融信贷类产品给予民办养老机构贷款支持，支持其发展。此外，要充分发挥政府财政和政策性资金的投融资引导，积极开拓外源性融资渠道。
（三）改进机构管理模式
首先要完善基础设施，增加医疗和娱乐设施、专业的医疗小组，在紧急情况时可给予救助，减少风险。其次要丰富服务内容，与老年人的多样化需求相匹配。再次养老机构要引进专业人才、复合型人才并加以培养，提升服务意识和服务质量。提高护理人员待遇，减少人员的流动性。
（四）完善法律法规加强监管力度
持续完善相关法律法规，制定多方监督体系。监督和管理向整体化方向发展，减少碎片化。建立一套完善的管理和监督机制，清晰划分各部门在扶持优惠政策实施方面承担的监管职责，定期或不定期地对政策实施进度、效果与效应进行评估和改进。规范民营养老产业的发展，杜绝融资不规范行为，防范经营风险。防止出现不正当竞争、权力寻租等现象，使养老产业健康发展得到有力保障。
四、总结与述评
综上所述，关于民办养老机构的发展遇到的困境及解决对策，相关学者都进行了大量的研究，如扶持政策落实方面更加关注可操作性；开拓多种融资渠道，探索出PPP新模式以构建更加健康的融资体系；改进机构内部的管理模式，不断提升服务质量；同时加强行业监管，规范行业良性发展等等。养老问题在未来必然是一个亟需解决且不容忽视的难题，在大数据时代下， “互联网+”思想应用到养老行业、“智慧养老”是一大研究趋势。民办养老机构能够有力补充公办机构的不足，为养老行业的健康发展做出巨大贡献，政府需继续大力扶持其发展。
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