捍郭庆
山西财经大学
内容提要：县级财政在促进一地经济发展、维持社会稳定和增强人民福祉方面发挥着重要的作用。可是随着1994年分税制改革后，全国县级基层政府的可支配财力日益降低，在面对各项刚性支出不断膨胀的情况下，县级财政运转遭遇困难，县级政府的职能无法得以有效实施。故本文以经济总量小、产业结构不优的Y县为例，通过对其财政收入和支出状况，包括收支结构与收支平衡等综合分析，找出财政运行收支中现存的问题，最后针对相应的问题提出切实可行的政策建议。
关 键 词：县级财政 财政收支 问题 财政自给
一、引言
中国财政体制实行“五级财政”，即中央、省、市、县、乡镇、县级财政是我国财政体制中的基层财政，承担着支付县级政府机关、事业单位人员工资，维持政府机构正常运转，调节县级范围内的收入分配等职能。1994年分税制改革之后，中央政府的财力得到加强，且理顺了中央与省级财政的关系，但是对于省级之下的财政体制缺乏明确要求，导致上级政府财权越来越大，事权却在不断地下移，加剧了县级基层财政收支矛盾。为了缓解县级财政困难，中央出台了一系列诸如“省直管县”、“乡财县管”等政策，但是只能在一定程度上缓和而无法消除困难。2020年是全面建成小康社会和打赢脱贫攻坚战的收官之年，这无疑对县级财政做出了更高的要求。作为我国财政体制的基础层级的县级财政不仅对上级财政起着支撑作用，而且直接面对广大人民群众，其地位将会愈加重要。
二、Y县县级财政收支存在问题分析
（一）县级财政收入增速缓慢，结构失衡
近年来Y县一般公共预算收入规模不断萎缩，2014、2015、2016年收入皆为负增长，尤其是2015年收入增长经历了断崖式下跌，仅一年财政收入便下降12597万元，达到了近六年最低值25368万元，尽管近三年来一般公共预算收入有所增加，但由于基数本就处于较低水平，故增速十分缓慢。出现该现象主要是由于我国制定了一系列减税降费以及税制改革政策，故税收收入为主要来源的财政收入增长乏力。从收入结构上分析，2014-2017年，税收收入占一般公共预算收入百分比均在50%及以下，而非税收收入占比过高，表示 Y县长期以来均靠非税收收入支撑本县财政收入，财政收入结构极为不合理。由税收收入和非税收收入占比变化趋势来看，Y县积极推出一系列财税改革政策，财政收入结构不断优化，使得税款收入占比逐年提高，非税收收入占比不断下降，税收结构逐渐优化。但是由于国家限制罚没收入以及行政事业性收入增加，导致支撑Y县财政收入的非税收收入急速下滑。收入规模的持续缩小致使县级政府宏观调控能力与十分脆弱，基础设施与配套设备建设资金不足，进一步带来了当地经济增长的滞后。
（二）县级财政支出刚性增长，“讨饭财政”现象明显
Y县一般公共预算支付规模增长趋势明显，尤其是2017年一般公共预算支出年增长率达到了21%。该县一般公共服务支出、社会保障和就业支出、农林水支出持续稳定增加，保基本民生，保工资，保运转占支出比例不断扩大，教育支出每年稳定在3亿元左右，而卫生健康支出逐步上升，民生标准在逐年提高。Y县城乡社区支出与节能环保支出在几年间就翻了数倍，大多数支出都放在来解决历史遗留下来的环境欠账方面。而反观在真正能提高地方经济增长动力的科学技术支出方面，近些年来不升反降。侧面反映出了Y县政府将大部分支出都集中在改善人民生活、提供基本保障等上级要求的硬性支出上，而忽视了对本县技术创新、人才引进等方面的支出。在现行的财政体制下，事权在省级政府以下的层级不断下移，最终落在了本身财力就极为薄弱的县级政府肩膀上，导致县级财政支出的范畴和规模不断扩大。
（三）财政收支矛盾明显，财政自身保障能力弱化
Y县2019年一般公共预算支出就达到了一般公共预算收入的6.4倍，仅靠县级政府本级财力无法维持政府机构的正常运转，更无法完成上级所要求的各项刚性支出要求，从而不得不依赖于上级补助。且财政自给率呈连年下降趋势，五年间由44.5%跌落至18%左右，并稳定在了18%这一极低水平附近，而上级补助收入占一般公共预算支出比重却不断增加，2019年该指标已达到了82.7%，远超本省平均水平。反映出Y县财政自我保障能力已跌入低谷，财权与事权的极大脱节，只能接受上级指派的任务而没有配套资金，导致财政运行中的问题和矛盾日益突出，基本靠上级补助收入才能够维持财政正常运转的现状。
三、改善县级财政运行状况的建议
（一）培育县域政府财源，实现产业结构转型
县级财政收入与当地的经济发展密不可分。Y县在发展中所遇到的困难，根本在于产业结构的单一。在农业上，依托苹果、连翘、翅果油等特色产品，积极引进一批农产品精深加工企业，推动农业产业向高端迈进，培育农业支柱财源。工业上，坚持把园区建设作为推动转型发展的主战场，积极培育发展成长性好、竞争力强的项目，形成集群效应。努力形成创新性企业集群，加大力度支持创新，整合财政科技资金，以股权投资、后补助等方式支持创新，提高研发资金使用效率。
（二）强化税费征缴管控，增强税收质量
财政收入的主要来源应当是税收收入，应当加强对税收过程的规范与监督，建立科学有效的税收收入考核体系，继续完善本县“综合治税信息共享平台”，加强对重点税源行业、企业的监控，强化对房地产、交通运输、个体医疗、劳务输出、教育培训、个人所得税等小税源和零散税源的监管。切实转变税费征收的着眼点和发力点，加大对增值税、所得税主体税种的征收力度，做到应收尽收。
（三）提高财政资金的管理和使用效率
在财政资金的管理和运用方面，要做到以“基本支出按需求，项目支出按急缓”为思路，以做早、做细、做准为基础，坚持“保工资、保民生、保运转”的基本原则。不断完善“预算单位财政业务系统”，提高单位支付效率，提升预算的针对性，针对部门与企业进行严格管理，按照合法程序对各部门、各单位进行预算核对。厉行节约要求，优化支出结构，压缩一般支出，把控“三公”经费支出，将支出的重心放在提高人民幸福感上面，切实履行好本级财政部门应当履行的职务。
四、结语
县级财政作为我国现行财政体制中最基础的层级，其正常运转不仅可以实现当地经济的持续稳定健康成长，更关乎着国家各项重大政策的落实以及人民大众的根本利益。目前我国正处于全面建成小康社会以及全面脱贫的攻坚阶段，县级财政在此次进程中有着不可忽视的作用。本文以Y县为例，从县级财政收入和支出两个角度，结合实际分析得出目前Y县县级财政运行中存在着很大问题，为此Y县应采取的措施有：积极培育县城政府财源，实现传统产业结构转型升级；强化对税费征收的管控，增强税收质量；提高财政资金的使用效率，使有限的资金发挥出最大程度的效果。尽管不同地区经济发展水平、资源禀赋等因素差距过大，以及各项财税改革政策在各地实施进程也不相同，故县级财政困境的解决需要因地制宜、实事求是，但仍希望上述的分析可以为当前县级财政困境的解困提供一个可行的思路。
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