牡丹江市土地储备中心 黑龙江牡丹江 157000
摘要：在经济建设进程的持续推进下，土地市场存在土地供应总量失控、土地资产流失严重等问题，因此，城市土地储备制度应运而生，该制度的实施可进一步提升城市土地的利用效果，可提高政府部门对土地供应需求的掌握程度，可为土地应用政策的制定提供可靠的依据。为加强对城市土地储备制度的了解，笔者介绍了城市土地储备制度的模式及具体功能，旨在通过本文的研究，进一步提升城市土地资源利用的科学性与合理性。
关键词：城市土地；储备制度；制度功能
城市土地储备制度是指通过土地征用、土地置换、土地收购等多种方式将土地使用者拥有的较为分散的土地集中于城市土地机构当中，由其对土地进行统一的整理与储备，结合城市发展规划及土地利用规划，根据市场经济发展的需求而进行土地投入市场的计划制定的一项制度。基于此，探讨城市土地储备制度的模式及功能具有重要意义。
1.城市土地储备制度的基本模式分析
城市土地储备制度有三种模式，任何一种模式应用的目的都是进行市场调节，提高土地资源的利用效率。如果城市土地供应量过大，需求较长，将会导致宏观经济呈现疲软状态，因此，政府或市场会将部分土地回收。而如果土地供应量较小，难以满足市场需求，便可通过政府及市场的调节作用释放闲置土地，以满足部分单位的收购需求。
1.1政府主导模式
在所有城市土地储备制度模式当中，此模式的应用最为普遍，其是指由政府部门主导城市土地的收购与储备过程，而市场所发挥的作用较少或根据不发挥作用。政府部门是所有土地活动的规划者。政府部门通过分析城市的发展需求而进行可行性发展规划的制定，进而对土地储备规划及开发方案进行确定。要确保政府主导型土地储备制度功能的有效发挥，政府部门首先要对自己的主导地位进行明确，建立相应的行政法律，确保在政府部门认同后方可开展土地储备活动。政府可将相应的事务分配给部分代表机构，可由代理机构代为行使相应的权利。在土地储备与收购过程中，政府部门必须立足于城市发展需求之上做好土地储备规划，避免盲目的土地收购，同时应设立专门的账户进行土地储备与收购资金的管理，并由财政部门对资金使用情况进行严格监督。
1.2市场主导模式
此模式是指由市场进行土地开发、交易等储备活动的调控，在此过程中政府部门不参与，仅是对宏观方向进行把控。该模式应用时，城市土地发展部门立足于城市土地发展需求、在政府相关政策的约束下，自行与土地拥有者或单位进行沟通与协调，达成双方认同的土地价格后完成土地收购交易，部分交易中还涉及土地后期收益的划分问题。土地收购交易协调之后，由城市土地发展中心向被收购方进行收购资金的支付，并遵循当前的土地交易制度而完成土地所有权转移。土地储备机构负责后续的土地开发工作。目前，部分城市的土地储备制度已由原来实施的政府主导模式逐步转化为市场主导模式。
1.3政府与市场相结合的模式
此种模式是指，经营性及集体性用地的支配与经营权限分别掌控在市场及政府部门的手中。该模式可将土地投资的价值最大化的展现出来，可使城市土地储备活动的开展更加透明。目前，已有多个城市开始应用此种城市土地储备制度模式。
2.城市土地储备制度的具体功能分析
由于当前阶段大部分城市均采用的是城市土地储备制度的政府主导模式，因而下面将以此模式主导下的土地储备制度的功能进行阐述。
2.1城市土地市场机制得以进一步完善
不同的城市通过对市场需求的分析而进行土地储备制度的制定，可将较为分散的土地集中于政府部门的手中，以便于进行土地的收购与储备，此种模式可保障土地供应满足市场需求，可防止发生违规用地行为，也可实现对土地供应范围的有效控制，掌握土地供应的节奏。土地储备制度长期应用后，可建立起更加规范与公平的市场运行机制，有利于提高城市土地利用的合理性与科学性。目前，各个国家针对土地储备方面都制定了相对严格的政策法规，明确规定政府部门在土地收购方面享有优先权，土地所有者只能将土地出售给政府部门，不得向其他单位或个人出售。
2.2企业闲置土地资产得以盘活，城市土地配置效率更高
制定与实施城市土地收购储备制度之后，部分闲置的土地被盘活，其利用价值得以进一步彰显。城市土地收购部门可结合城市发展规划、结合企业改革需求而对部分地处偏远、不具备土地开发条件或是城市中闲置的土地资源进行收购，可解决部分企业改制的燃眉之急，实现土地的再开发和再利用，促进土地资源的优化配置，提高土地的利用效率。在企业自行招商和存量土地分散进入市场的情况下，城市土地开发的散、乱、差状况长期困扰着城市规划、建设和管理，在旧城改造中也会造成许多盲点和难点，影响城市的整体形象和面貌。随着土地收购储备制度的建立，实行规划优先的政策，城市土地实行统一收购，集中统一的前期开发和土地整理，城市规划的有关政策和要求可得到切实的贯彻落实，真正实现统一规划、统一配套、统一开发、统一建设。
2.3财政收入得以增加，城市基础设施建设及环境改善资金得到保证
城市土地储备制度的建立，土地储备中心对收购、回收、征购的土地进行再开发，使城市土地在开发、规划、出让过程中的增值部分由土地储备中心回收上交给财政，增加了政府的财政收入，为城市基础设施建设和城市环境的改善提供大量资金。由于实行存量土地统一收购和垄断供应，可以有效杜绝土地隐形市场和灰色交易，防止国有土地资产流失。
2.4可为居民提供经济适用房，改善居民生活品质
城市土地储备制度的实施与应用，既能够确保城市交通建设有足够的用地，同时也能够保证城市有足够的绿地面积，还能够保证城市基础设施建设有足够的空间。这样城市的交通环境才能够得以改善，得到很好的优化，使得城市交通更加的通常于便利。政府还可以通过土地储备为经济适用性住房、廉租房的开发建设提供廉价土地，保证城市居民人人有住房，维持社会稳定，实现经济社会的持续发展。
2.5城乡土地可得到持续性利用
我国为了保护耕地资源，将保护耕地作为一项基本国策。城市郊区的耕地不仅是城市蔬菜以及其他农业产品的供应地，也是城市居民休闲娱乐的重要场所，因此合理开发利用城市郊区土地非常重要。我国城市建立土地储备制度之后，对土地进行集中的征用，集中管理，这样就可以避免城市郊区土地的乱开发。政府实施土地储备制度，能够有效的控制城市发展规模，同时也能够引导城市向更好更健康的方向发展，真正实现城乡土地的长久利用。
结语：通过本文的分析可知，城市土地储备制度的建立，更利于城市土地资源的利用，同时也避免了违法应用土地情况的出现。但是这并不代表，城市土地储备制度完美无缺，在其应用的过程中还是需要有关部门进行监督，确保城市土地储备制度的功能可得到有效展现。
参考文献：
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