刘奕
苍梧县土地开发整理中心
摘要：随着我国的社会发展，人民群众对物质文化需求的提升，越来越多的人口涌入城市，乡村振兴和城市扩张成为了社会和经济发展的选择，有限的建设用地资源无法满足快速发展的趋势。人民的物质生活和精神生活在发展过程中得到了极大的丰富，但同时也产生了城市扩张、耕地受到破坏、环境污染等一系列问题。在此现实背景下，城乡建设用地增减挂钩政策己成为缓解城乡建设用地矛盾的一个重要途径。增减挂钩将城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩，盘活农村建设用地存量，促进土地资源集约高效利用。
关键词：城乡建设用地；增减挂钩项目；现实意义
引言
城乡建设用地增减挂钩这一政策的应用，有效缓解了农村建设用地利用率低和城市建设用地供不应求的情况。在优化用地结构和集约用地、改善农民生活条件、统筹城乡发展和优化国土空间布局等方面都取得了一定的成效。随着城乡建设用地增减挂钩应用的不断深入，试点范围的不断扩大，逐步扩展到全国，在各地的实施应用中也暴露出很多问题。
1.城乡建设用地增减挂钩的意义
关于城乡建设用地增减挂钩实施的意义在于在实施过程中改善了农村的环境和农民的生产生活条件，优化城乡整体用地规划，缓解城镇建设用地供应不足的困境，同时也有利于耕地资源的保护和优化国土空间规划。实施建设用地增减挂钩，有利于城镇产业的发展，推动经济发展，促进城市化进程，农村建设用地整理复垦，节约集约化用地，有利于规模化农业的发展，促进社会主义新农村的建设。
2.城乡建设用地增减挂钩理论概述
2.1建设用地
建设用地是土地利用形式中相对于农业用地的一种土地利用形式，从广义上来说，建设用地指所有用于建设用途而非耕作用途的土地，从狭义上来说，建设用地是指根据地区发展规划确定进行开发的土地。建设用地按照土地利用结构分为城乡建设用地、交通水利用地和其他用地。城乡建设用地的扩张是城市发展的必然趋势，在发展规划的基础上，充分利用现有建设用地，征用其他用地，实现建设用地的有效利用，促进城市化发展。
2.2建设用地指标
指标是衡量目标的参数，指标在土地中的应用是对土地资源的量化。建设用地指标的提出是国家为了保护耕地，控制建设用地采取的手段，各地区设置的建设用地指标限额，及可用于建设的建设用地面积最高限额，不能突破。存量固定，而各地区对于建设用地的需求不同，建设用地利用不充分的地区，可将闲置建设用地量化为建设用地指标在土地指标交易市场中流转，从而形成存量建设用地指标、流量建设用地指标和增量建设用地指标三类建设用地指标。
2.3建设用地增减挂钩
城乡建设用地增减挂钩工作主要是通过整理拆除农村利用率低的建设用地，例如，分散居住或废弃农村院落，通过复垦成为农用地，增加有效农用地面积，改善生产生活环境的同时，盘活农村存量用地，将城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩。具体实施过程为，将农村建设用地拆除复垦成为耕地，拆除复垦出的耕地面积转化为建设用地可用指标，指标用于分配给安置拆旧地区群众的安置区和可出让的建设用地指标，而用地指标出让获得的收益，则作为拆旧区经济补偿和安置区的建设费用，整个过程称之为建设用地增减挂钩。
3.城乡建设用地增项减挂钩实施
3. 1做好前期调研，全面评估
前期调研细致、到位，对煤矿补偿安置能力或者地质灾害补偿、易地扶贫搬迁安置等其他渠道安置补偿进行全面可靠的评估，将切实可行能够拆迁的片区纳入增减挂钩拆旧区。
3. 2加强政策宣传
充分利用广播、电视等多种形式，深入基层，宣传惠民政策和开展增减挂钩的目的，让群众充分认识增减挂钩带来的实惠，自觉自愿地配合项目实施。
根据当地实地条件，充分尊重被拆迁农民意愿，提供再就业岗位，消除农村搬迁的后顾之忧，让拆迁农民拆得起、住得上、能就业。多向项目开展多的地区学习、交流经验，认真总结，取长补短，顺利推进增减挂钩的全面验收。
3. 3提高拆迁安置补偿标准
增减挂钩项目的实施资金，通常是政府先行垫资，建新区用地出让后，土地出让金用来归还政府垫资部分。由于有时建新区包括较大比例的划拨用地，无出让金收益，安置补偿标准不高。目前已落实贫困县获得确认的农用地指标，在满足项目区建新项目用地指标需求，并预留不低于10%的指标用于支持项目区农业发展用地后，可将节余指标进行上市交易，所得收益全部用于脱贫攻坚和乡村振兴，其中用于项目所在村比例不低于60%；后续要全部铺开增减挂钩节余指标县级交易平台的建立，实现增减挂钩拆旧区复垦农用地指标的使用均有收益，对农民退出宅基地部分做合理的补偿，充分体现增减挂钩资金用于农村和农民；要进一步结合自然资源、交通、农业农村、电力、住建、水利、财政等各类项目，统筹协调各类各项资金，将通过集中安置节约下来的道路、水电、网络建设资金用于农民拆迁安置补偿，多方面提高拆迁安置补偿标准，切实保障农民的合法权益，分级分类根据实际情况为农民提供就业和养老保障，让搬迁农民真正从增减挂钩工作中享受到政策红利。同时，鼓励和引导种植大户或者农村专业合作社承包拆旧区复垦出来的耕地，进行规模化经营，增加村民收入。
3. 4现场调查细致
设计人员必须亲自去现场进行详细的踏勘、调查，了解农民的意愿和当地的种植习俗，必须做到“谁设计、谁踏勘”，设计人员和调查人员两张皮将极大地影响设计的合理性和可操作性。建议设计人员带着打印出来的现状图、影像图、地形图和现场调查情况表，并将国家大地2000坐标系范围线导入奥维软件，在当地镇政府及村干部、测绘人员的陪同下，去现场逐地块踏勘，定好位，记录地形地貌、土质、土层厚度、植被情况、房屋结构、层数、道路材质、平整度等实地情况，详细询问粮食作物种类、产量、单价、培肥类型、价格、栽植苗木种类、取土场、弃渣场位置、复垦措施等。及时用照片、视频等影像资料记录现场情况，有条件时用无人机航拍，效果更佳。
3. 5加强学习，提高业务能力
设计人员不断加强业务知识的学习，经常参加培训和评审会，学习专家和有经验前辈的经验，注重积累和总结，多方面、多渠道地提高自己的设计能力，在实际工作中注意理论结合实践。多参加项目验收会，将验收地块、道路、沟渠布局与当时的设计地块、道路、沟渠布局进行比对，找到设计合理和不合理的方面，积累设计的实践经验。
3. 6结合实际，先易后难
项目实施前需对辖区内建设用地情况进行详细摸底，结合实际情况，选择切实可行的拆旧区纳入增减挂钩项目，集中连片、交通便利固然重要，但偏远地区的村庄闲置率高，拆迁难度小，更易实施。实事求是，按照先易后难的原则，先推动第一批增减挂钩项目，积累经验，完成实施和验收，离城市近、面积大的村庄可以在以后条件成熟时纳入下一批增减挂钩项目。
结论
城乡建设用地增减挂钩在我国实施己久，纵观我国增减挂钩政策的实施，我国增减挂钩实行先试点后推广的模式是可取的，在实施中总结经验，但是由于我国幅员辽阔，地区之间的差异大，增减挂钩的政策并不具有广泛的普适性。尤其增减挂钩项目参与主体多元，责任划分不明确，涉及内容复杂，都是我国增减挂钩政策的特点。
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