赵婉
山西财经大学公共管理学院
摘要：在网络时代，社会经济技术的发展、公众意识的觉醒、执政观念的转变，舆论越来越成为影响政策议程的重要一环，网络舆论对议程设置的影响力越来越大。与此同时，因为网络舆论具有匿名性与隐藏性，容易出现群体极化、舆论失真等现象。如何在政策议程设置既有的模式中，进一步论证网络舆论对政策议程设置的影响，并且规避其负面作用带来的问题，是本文探讨的核心要义。本文通过梳理学术界相关文献，参考网络舆论、公共政策、议程设置、网络舆论与议程设置关系的探讨，从已有研究成果出发，鉴定网络舆论、政策议程设置相关概念。继而在国内外议程设置模式的基础上，找到网络舆论影响下议程设置的路径。在网络舆论影响政策议程设置的前提下，通过对触发式和吸纳式议程设置的讨论，阐述网络舆论对政策议程设置的影响途径和效果，最后针对这些困境提出建议，探寻网络舆论影响议程设置的积极进路。
关键词：网络舆论；公共政策；议程设置；
一、研究背景与意义
随着全球化的发展和我国改革开放事业的推进，我国在取得巨大成就的同时，也面临越来越复杂的社会环境，互联网的发展，给人们的生活带来巨大的变化，，政府的政策制定理念更新，对待互联网的态度也在发生改变。从“堵”到“疏”，从过去的严防死防、回避态度到主动利用网络引导舆论、了解民意，掌握主动权。地方政府纷纷建立政府网站、网络发言人制度、开通政务微博、政务微信等等，主动利用网络听取民意，这都表明网络舆论越来越受到党和政府的重视。
由此可见，网络成为人们参与政治的重要途径，不可忽略网络舆论对公共政策制定的影响，在政策议程设置中网络舆论成为必须考虑的重要因素。同时，网络舆论也具有两面性，我们要客观分析网络舆论对议程设置的影响，发挥网络舆论汇聚民意、反馈民心的积极作用。
二、网络舆论影响政策议程设置的路径分析
（一）触发式的政策议程设置
触发式议程设置主要是焦点事件引起公众广泛热议，舆情事件被媒体广泛传播扩大，经过话题讨论、争辩，形成较一致的意见，汇聚强大舆论势能，超出政治权威系统的控制范围，强大的舆论压力迫使政府应对，快速将议题纳入议事日程，进行政策议程设置，给出解决方案。
在触发式议程设置中，焦点事件的出现，公众对事件进行广泛的讨论，各方参与主体通过网络平台传播信息、交流意见，形成较为统一的舆论意见。当超过控制范围而政府还没有进行有效回应时，网络舆论形成巨大压力触发政府议程。政府为了缓解舆论压力被迫进行议程设置。
（二）吸纳式的政策议程设置
互联网的发展，改变了传统的政治权威主导模式，以极大的开放性和强烈的冲击力撞开议程设置大门。政治系统感受到网络舆论的压力后，为不影响其政绩和形象，在焦点事件没有突破管制范围时主动吸纳民意，设置某一话题让网民参与谈论，从而推动政策议程设置。
与触发式议程设置不同，政府在网络舆论形成的前期阶段对待网络舆论的态度更为积极，在网络舆论场域中积极利用网络平台和媒介引导舆论风向，促成网络舆论共识的形成。政府对网络舆论有一定的控制能力，往往乐于主动吸纳网络舆论，将其作为公民意见的聚合器，体现议程设置的民主化程度。
三、网络舆论影响政策议程设置的困境
（一）群体化倾向
第一，对触发式政策议程设置而言，群体极化现象造成网民的非理性集结，通过网络场域的发酵，形成了舆论暴力，阻碍了政策议程的正常进行。一是网络群体极化易导致群体性事件的发生。群体的需求如果一旦没有被政府通过制度化渠道吸纳，那群体就会本着“不闹大不解决”的心理，通过各种手段，发动更多网民的集结，实行抗争。二是网络舆论加剧了网络暴力程度。
群体极化使很多网民处于盲从的心理加入，对事件的真实情况了解不够、对自我价值判断也不够清晰，在这种情况下往往容易受群体内其他人的煽动，发表不理智的言论和做出极端行为。
第二，在吸纳模式下，政府通过网络问政等方式收集调查民意，网民通过政府网络平台提出自己的利益诉求。但是网络群体极化的现象，阻碍了政府收集回应民意，不利于政策议程的设置。
（二）网民结构失衡
根据2019年3月发布的第43次中国互联网发展情况报告，网民结构存在失衡的现象。第一，农村地区与城镇地区的差距进一步拉大，城乡结构不平衡。，城乡结构失衡导致网络舆论的代表性有失偏颇。第二，网络群体学历结构不平衡。我国网民主要以初高中学历为主，而本科以上文凭占比小于10%，在网络互动交流中，缺少把握理性方向的群体，容易造成舆论失真现象。 第三，网民年龄结构不平衡。网民主要还是集中在20-40岁年龄段，占比接近50%。博弈力量的失衡导致舆论力量的失衡，最终导致议程设置的失衡。所以，年龄结构失衡易导致舆论失真现象，削弱议程设置的公共性。
（三）虚假舆论信息
第一，媒体“把关人”缺失，降低信息的真实度。传统的舆论传播中，主流媒体充当“把关人”的角色，但是网络新兴媒体的兴起，主流媒体“把关人”的角色开始弱化，很多信息没有经过认证和考察，就经过网络媒体的传播扩散开来。
第二，公众网络素养有待提高。网络世界存在虚拟性，任何人都可以利用网络平台随心所欲的发表言论并进行传播。在这一过程中，不少虚假的信息经过网络推手的推动，形成虚假舆论传播。
（四）制度保障限制
第一，政府信息公开制度不健全。当虚假信息在网络平台传播，如果官方权威声音不及时出来发布真实、权威的信息，谣言就会越演越烈。目前，我国政府信息公开虽然取得一定成绩，但在法律制度、公开内容和驱动力等方面还是存在政府信息公开存在立法缺陷、自由裁量权被滥用等现象。
第二，政府吸纳网络舆论机制不畅。前文已经论述，网络舆论影响的两种政策议程设置模式可以转换，政府如果对网络民意忽视不见或者置之不理，吸纳式议程设置具有不确定性，会导致网络舆论的快速集结，最终导致议程的被迫开启，而被迫开启的议程可能存在应急性，处理的结果可能不能完全合理。
四、网络舆论影响政策议程设置困境的破解
（一）抑制群体化倾向
首先，合理利用网络媒介。根据议程设置理论，媒介可以通过对事件的重要性报道，对公众产生影响，进而设置公众议程。网络媒体要恪守社会责任，本着新闻就是传播事实的观点，对事件的报道做到真实、客观。其次，培养网络意见领袖。形成舆论中心发挥其影响力；或者用自己的观点影响网民，形成观点的复制，影响议程设置。
（二）优化平衡网民结构
首先，政府可以对农村地区网络发展采取政策倾斜。一是加大农村互联网建设，提高农村互联网接入率。二是采取电脑、手机下乡活动，农村户口购买电脑、手机给予相应的优惠措施，吸引农村人员购买智能网络设备。三是推进农村地区网络信息教育。
（三）打击虚假舆论信息
首先，培育网络道德文化。构建健康的道德规范，建设健康的网络文化对打击虚假舆论信息、清洁网络舆论环境，发挥网络舆论对公共政策议程设置正向作用至关重要。其次，增强公民网络参与能力，自觉抵制虚假舆论信息。可以通过图片、声音、视频等方式让公众用知识武装大脑。
（四）完善健全保障制度
首先，建立健全新闻法制保障。政府必须完善新闻法制建设，加快新闻舆论管理体系配套法律的立法步伐，为舆论引导工作中合法管理新闻、媒体行业提供保障，为新媒体时代新闻舆论提供立法依据。其次，健全政府信息公开制度是明确信息公开的范围、内容、方式和程序等。三是完善新闻发言人制度，培养专职化、专业化新闻发言人，强化新闻发言人应对媒体的能力。