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摘要：2019年5月《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》正式印发，标志着国土空间规划体系构建工作正式开展。文件提出“将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现‘多规合一’”，由此国土空间规划成为我国国土空间管理的主要手段，也突出了国土空间规划对各专项规划的指导约束作用。早在2018年3月自然资源部成立时要求以土地资源为基础编制空间规划，旨在统一行使全民所有自然资源资产所有者的职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题，并要求把国土空间自然资源作为一个整体考虑，坚持底线思维。由此各项空间规划间相互协调、衔接，统筹各项空间规划的管控要求与规划目标等要素，从而形成统一的国土空间规划，成为了国土空间规划编制的基础性工作。
关键词：地理信息；空间规划；衔接
引言
一个国家的政府执政能力如何，突出地表现为能否管好用好国土空间。同其他自然资源相比，国土空间资源因基础性、战略性、共用性和外部性的特征更为突出，而客观上要求必须科学规划、合理管制。空间规划是对国土空间资源保护和利用的科学谋划，是对人类生产生活活动以及自然生态系统的空间组织和落地布局。空间规划的意义和价值，已被发达国家实现有序国土、营造美丽家园的实践过程所证明，空间规划成为发达国家政府执政行政的一项重要的政策工具。尽管存在着不同国家空间规划体系、规划内容以及实施规划的手段的差异，但对空间用途实行不同程度的管制是各发达国家（即使是土地私有化国家）普遍采用的做法。
1空间规划体系之间的主要矛盾
1.1规划层级管理传导机制不同
我国4类总体空间规划的层级构架各不相同，规划的层级传导和管控约束强度也各有差异。主体功能区规划、国土规划等战略性的上位空间规划出现时间较晚，难以整合其他类规划，形成统一、高效的国土空间政策。城乡规划纵向上，上位规划对下位规划在规模等方面缺少强制性约束；横向上，城市总体规划对控制性详细规划管控不足。土地利用规划虽较好实现了上级对下级规划的约束控制，但存在着刚性过强、弹性不足等问题。环境功能区规划并未明确上下级之间的传导机制，层级之间约束引导总体较弱。
1.2规划实施及监督的机制不衔接
各部门不断强化自身规划实施机制建设，在规划实施及监督方式上条块分割、自说自话。城乡规划实施依托“一书三证”规划许可制度。土地利用规划实施依托土地利用年度计划、建设项目用地预审、农用地转用审批、耕地占补平衡等制度或机制。环境保护规划的实施手段主要包括安排政府投资、环境影响评价、生态补偿机制等。由此导致空间管理分散决策、低效运行，不仅未能形成协同一致的合力，还降低了社会整体效率。
2基于地理信息的空间规划衔接实践策略
通过对空间规划衔接的工作过程分析，空间规划衔接的工作过程如图1所示。
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图1空间规划衔接过程
在差异识别阶段完成不同类型空间规划间差异的识别；在差异分析阶段获取差异地块的多样化信息，为差异调整提供详实的数据依据；差异调整阶段的主要任务是高效地完成海量空间规划差异数据的调整，降低差异调整的沟通成本和时间成本。针对空间规划差异识别、分析与调整的工作目标和关键技术点，对其进行技术路线的设计。
2.1差异识别与分析技术路线设计
空间规划的差异识别需统筹兼顾各类空间规划，不同的空间规划具有不同的用地分类标准或管控要求，而实现用地标准或管控要求间的衔接，是差异识别的基础。基于地理信息的空间分析算法，可实现各类空间规划的差异识别，但数据预处理工作繁复，工作量巨大。在地理信息空间分析算计基础上，将各类空间规划分类标准或管控要求标签化，针对不同的空间规划类型，通过配置形成相应的差异识别模型，从而降低差异识别对数据预处理的依赖，使数据分析人员专注于空间规划间的业务与逻辑分析。空间规划的差异在被识别之后，在差异分析阶段引入多源数据支撑，对差异地块进行深入的分析与研究，以获取差异地块的多样化信息，为差异调整提供依据。例如结合土地利用现状数据，能够分析差异地块内部的现状构成；结合基本农田数据，分析侵占基本农田情况等。在差异分析过程中，需识别提取多源数据的不同核心内涵，并兼顾多源数据的增长性特征，对新增数据的核心内涵进行识别提取，并使之参与分析计算。空间规划差异的识别与分析具有连续性的特点，对其进行一体化的技术路线设计。
2.2差异调整技术路线设计
空间规划差异地块数量众多，其调整是一项繁重的工作，需要多方的充分沟通与协作，采用传统的联席会议模式将会产生巨大的时间和人力成本，且可行性较差。利用工作流引擎，各部门基于信息系统实现对差异图斑的在线协同调整，职能部门可便捷地获取各类数据信息，能够较大限度地降低工作量，提高调整效率，并为差异调整保留依据。基于目前较为成熟的工作流引擎、权限控制引擎、管理信息系统（management information system，MIS）、地理信息系统（geographic information system，GIS）等技术，实现差异调整技术路线。在差异调整技术路线中，根据差异调整的原则性条款，基于规则配置对调整原则动态化建模；根据调整原则模型，结合数据实际情况，自动化地给出差异地块的调整建议；对差异调整的工作过程进行抽象建模，形成符合需求的调整流程模型。
结语
针对空间规划的差异问题，本文通过对差异的原因、类型、技术路线关键技术点等因素的分析，从空间规划差异的识别、分析和调整3个角度入手，提出了基于地理信息、多源数据和工作流支撑的空间规划衔接技术路线，并在“多规合一”空间规划工作中予以实践，以土地利用总体规划和城市总体规划为例，对技术路线进行了验证。实践表明，该技术路线可以为相关空间规划衔接工作提供良好的技术支撑。2019年6月《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》印发，标志着我国的国土空间规划编制工作已进入实操阶段，国家对过渡期内现有空间规划的衔接协同也高度重视，文件指出“对现行土地利用总体规划、城市（镇）总体规划实施中存在矛盾的图斑，要结合国土空间基础信息平台的建设，按照国土空间规划“一张图”要求，作一致性处理，作为国土空间用途管制的基础。”信息技术的内核在于对业务的支撑，下一步将根据国土空间规划、国土空间资源环境承载能力评价、国土空间开发适宜性评价等工作的实际需求，对现有技术路线进行优化调整，以支撑各项工作的有效开展。
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