孙立峰 徐宽
中国人民警察大学 河北廊坊 065000
摘要：自2009年《菲律宾海岸警卫队法》颁布以来，菲律宾海岸警卫队作为一个执法机构独立运行，已历经11个年头。在其职能不断扩大的同时，制约其发展的若干瓶颈性问题也日益突出。
关键词：海岸警卫队、海上执法、边境管理、职能
菲律宾位于亚洲东南部，作为群岛国家，菲律宾不与任何国家拥有陆地边界。菲律宾北隔巴士海峡与我国台湾岛遥遥相对，南和西南隔苏拉威西海、巴拉巴克海峡与印度尼西亚、马来西亚相望，西濒我国南海，东临太平洋。共有大小岛屿7000多个，其中吕宋岛、棉兰老岛、萨马岛等11个主要岛屿占全国总面积的96%。海岸线长约18533公里。菲律宾边境管理以菲律宾海岸警卫队为中心，其他部门协调配合开展相关执法行动。但是在实际执行过程中，菲律宾海岸警卫队的中心地位表现不突出，其发展也受到了多元瓶颈的制约。[]
一、菲律宾边境管理的运作机制
菲律宾的边境管理机构可以分为两个部分，即规划决策机构和管理执法机构。第一类机构一方面突出国家机构的绝对控制力，另一方面发挥非政府组织的能动作用；第二类机构的运行则兼顾了中央主导与地方参与。
（一）决策规划机构及其运作机制
在国家层面包含两个系统：一个是最高级的决策系统，这套系统包括总统、国会、内阁等国家最高级立法和行政机构，它们制定菲律宾海洋战略的发展方向; 另外一个是规划系统，包括海上和海洋事务内阁委员会、海洋事务研究共同体以及其他相关国家机构和组织，它们主要负责国家海洋发展规划的制定和管理等相关工作，落实决策系统做出的战略决定。这些部门直接关系到海洋和沿海地区的综合管理和可持续发展。
（二）管理执法机构及其运作机制
管理执法机构层次，主要包括环境和自然资源部、农业部渔业和水产资源局、菲律宾海岸警卫队等各个对海上和海洋资源进行管理的机构。具体来说，也可以分为两部分，一部分是对海洋的管理，一部分是对岸际的管理。两个部分的主要区别体现在，岸际管理主体除了相关的国家政府机构，还同时包含地方政府机构的大量参与。地方政府机构大量参与的法律依据为《地方政府法》，该法律赋予地方政府一定的权力和责任，包括对地方水域海洋资源的专属利用权、通过制定地方条例创收 ：（如渔业执照费）、同其他地方政府机构在能实现互利的领域进行合作等等。[1]
二、菲律宾海岸警卫队的职能发挥
对菲律宾边境管理负有主要职能的部门包括国家安全委员会、海岸警卫队、海监中心、国家警察海事处、海关、海军等部门。在菲律宾国家意志的总体落实下，海岸警卫队逐步取得了在海上执法中的优势地位，但是在其国内复杂的部门设计中，这种优势地位是面临反复且不稳定的，往往制约其职能的有效发挥。
（一）菲律宾边境管理部门设计中的三个位阶
1.第一位阶：实现绝对控制的中央决策机关。实现绝对菲律宾国家安全委员会主要负责制定与国家安全相关的政策，由总统任主席。此机构类似于我国的国家安全委员会，对于国家安全事务具有绝对控制力，应然地包含了对边境安全的绝对控制力。自2011年至今，菲律宾国家海监委员会主任均由国家安全委员会的人员担任。
2.第二位阶：分属不同国家部门的武装执行机关。2009年菲律宾颁布《菲律宾海岸警卫队法案》，同时撤销《共和国第5173号法案》，成立菲律宾海岸警卫队。为一个独立执法机构，是菲律宾政府的海巡武装力量，隶属运输暨通讯部，战时受国防部调遣。[2]菲律宾国家警察隶属内政暨地区管理部，其下辖的海事处负责菲律宾国海岸及内水的执法；菲律宾海军隶属国防部，为多功能海上武力，负责保卫菲律宾国家海域及海岸。近年来，菲律宾海军积极拓展任务边界，涵盖走私偷渡、海难救助、海洋环保，已大大突破传统海军专事国土防卫的职能定位，如今已经成为菲律宾第三大正规的国家纪律队伍。[3]
3.第三位阶：充实海岸警卫队的补充执行机关。为了应对日益严峻的海上安全挑战，菲律宾总统于2011年颁布行政令，成立菲律宾国家海监中心，隶属于海岸警卫队。
（二）菲律宾海岸警卫队的职能扩张
1.基于立法定位与部门合作的职能扩张。2009 年菲律宾颁布 《菲律宾海岸警卫队法》，同时撤销 《共和国第5173号法案》，将国家意志上升为成文法律，使得海岸警卫队成为一支新锐的海上执法力量。根据2009 年 《菲律宾海岸警卫队法》第3条，菲律宾海岸警卫队的职责共有 17 项，涵盖海上安全、海上搜救、海上环境保护、海上执法、海上交通管理等。[4] 近年来，其职能扩张倾向日趋明显，与菲律宾渔业及水产资源局联合执勤机制业已实现常态化；由于海岸警卫队隶属运输暨通讯部，部分交通部管理的事项也归由菲律宾海岸警卫队执行；国家海监中心的建立则以部门体制扩张的方式直接地实现了职能扩张。
2.依托志愿者组织建设的职能扩张。菲律宾海岸警卫队通过借鉴“美国海岸警卫队辅助制度”，充分发挥志愿者资源，建立菲律宾海岸警卫辅助队（PCGA）[5]。虽然海巡协助队为民间组织，执行各种非警务、非军事的支援任务，但其组织模式的军事化倾向明显，与海岸警卫队训练部门、财务部门建立的依附与被依附关系较为恒定。
（三）菲宾海岸警卫队所面临的职能挤压
1.来自内政部警察系统的职能挤压。在岸际执法方面，菲律宾由隶属内政暨地区管理部的国家警察海事处负责，配置1200多个人员及数十艘小艇，维护18533公里海岸线、内河、海湾、小岛等复杂区域秩序。虽然国家警察海事处在人员、装备、技术等方面捉襟见肘，在近年的岸际执法实践中也频繁地寻求海岸警卫队协助[6]。但是作为传统的海上执法部门，其基于历史惯性所占有的职权不会简单平顺地让渡给海岸警卫队，存在一种消极状态的职能挤压。
2.来自国防部海军系统的职能挤压。海岸警卫队员额3500人左右,配备舰艇不到百艘,多系以二手方式购入的美、日小吨位船艇，故障频发且维护费用高，所以部分任务仍需海军予以协助。虽然海军也面临着人员紧缺、装备老旧的问题，但相比海岸警卫队“区——站——分队”的零散编组态势，其具有更丰沛和集中的力量去介入海上任务；从所隶属的部门层面审视，国防部较之运输暨通讯部，部门排名靠前且可支配的资源种类与总量更多，这无疑提升了海军对海岸警卫队形成职能挤压的可能性。
三、菲律宾海岸警卫队职能发挥的基本特征
菲律宾东濒太平洋，西临南海，南接西里贝斯海与苏禄海，北为巴士海峡，海岸线总长达 18533公里。菲律宾海岸警卫队区分了12 个海巡区 (districts)的基础上，以54个海巡站 (stations)与190个海巡分队 (detachments)为其人员整编、装备运维的基层单位。
（一）依托海上执法区间划分实现事权集中
菲律宾海岸警卫队为专门负责海洋边境管理的执法单位。其管辖范围依照法律规制而涵盖全国，包括: 首都区中央吕宋岛海巡区(CGD NCR－CL)、东北吕宋岛海巡区(CGD NELZN)、西北吕宋岛海巡区 (CGDNWLZN)、南他加禄海巡区 (CGD ST)、比科尔海巡区 (CGD BCL)、巴拉望省海巡区 (CGD PAL)、东米沙鄢海巡区 (CGD EV)、西米沙鄢海巡区 (CGD WV)、中米沙鄢海巡区 (CGD CV)、北棉兰老海巡区 (CGD NM)、东南棉兰老海巡区 (CGD SEM)、西南棉兰老海巡区(CGD SWM)。对于上述海巡区，地方机构的参与权近乎为零；中央层面的机构合作以多种形式存在，但合作均在上述海巡区框架内在海岸警卫队的主导下予以集中实施。
（二）实际履职过程中的岸海兼顾
“岸海分立”是在中央机构设置中对国家警察海事处与海岸警卫队的理想化管辖权限区分原则——即明确菲律宾海洋边境管理由海岸警卫队负责，岸际及内水的执法由国家警察海事处负责。但在执法实践中,因机构预算不平衡的问题，国家警察海事处长期未设立快航速、大吨位的船艇编队，致使其缺乏管辖河流、港湾、沿岸等水域的必要物质手段。因此，部署于邻岸地带的海岸警卫队基层单位一直代替其执行巡防、拘捕、驱离、扣押等工作；若遭遇逮捕人员及扣押的船只、财物的情形，再交由国家警察海事处收押、监管。
（三）重视直属志愿者组织的发展
菲律宾海岸警卫队模仿美国海岸警卫队的对位制度，积极建设所属志愿者组织，吸收具备丰富海上任务执行经验的社会人员参与到海上执法的支援保障工作中，从不同角度协助菲律宾海岸警卫队遂行海上及近岸地理空间中的执法、救援、环境保护以及人道主义任务及服务。与美国相异，菲律宾不是一个海陆兼备的国家，其建设挂靠与海岸警卫队的志愿者组织对于其改善国土全域的边境管理及执法环境，积极影响更为直接。菲律宾海岸警卫辅助队（PCGA）基于舶来组织建立，但完备化程度较其“美国母本”仍有不小的差距，但这种差距随着其经验的积累会逐步缩短。
（四）不断拓展任务种类边界
菲律宾海岸警卫队的职责包含海上安全管理、海域执法、海上交通安全管理、海难搜救、海洋环境保护等，几乎涵盖所有海上相关执法任务。此外，通过与包含菲律宾海关(BOC)、总统反走私行动队(PASG)、菲律宾缉毒局(PDEA)、菲律宾武装部队(AFP)、菲律宾国家警察(PNP)、国家情报协调局(NICA)在内的多类型机构开展联合行动，任务边界持续拓展至反走私、反偷渡、反渗透、渔业资源保护与情报支援领域。但是，上述的，任务边界的拓展存在过频过快、执行深度不够的问题，笔者在后文将详细叙述。
四、制约菲律宾海岸警卫队发展的瓶颈梳理
菲律宾海岸警卫队是其国家中央机构序列中的新锐力量，直接指向菲律宾作为海洋大国深切关切的海上利益。在过去的十年内，在国家意志的支持下实现了从无到有，从单一到复合的机构职能转变。在其海上执法的实践积累中，切实摸索出了若干发展经验，同时也暴露出了不少限制其长远发展的关键瓶颈。
（一）海洋事务管理机构庞杂
目前，尽管菲律宾海洋边境管理上已经明确海岸警卫队为主要的海上执法机构，但是连同海岸警卫队在内，依然有 12个政府机构直接或间接参与海洋执法。其中，负有直接责任的机构至少有8个。在中央机构设置层面上，总计有16个机构的职能涵盖海岸资源的管理事务，对海洋事务拥有或遂行规划权限的政府机构则至少有20个，它们的职能认定均基于国家层面严密地立法终局，拥有制定适用于各自领域的规划、政策和制定监管措施的权力。即使是决策系统也涉及众多机构，从总统到立法机构等，每次决策都是一次大博弈的过程。在众多涉海机构参与海洋的规划和管理的大背景下，每个机构势必都会优先考量自身利益。这无疑是埋下了利益纠葛的无数伏笔；这些利益纠葛往往造成海洋政策实施的多变性。从菲律宾海岸警卫队的角度审视，决策层的多变性将使得自身的未来建设存在较大的不确定性。此外，海洋管理机构多头并立的格局势必使得海岸警卫队在疲于接受多头指挥与调控；当不同的指挥与调控发生冲突时，作为执行机构的海岸警卫队将面临更棘手的发展选择。
作为执行机构的海岸警卫队虽然在历届政府的政治生态中都处于一个优势地位，不同机构出于国家利益考量也较少触动海岸警卫队建设的基本稳态。但是决策层的庞杂格局与复杂博弈也使得海岸警卫队难以规划一条“一以贯之”的发展路径。前文所提到的职能挤压从浅层次来说是海上执法机构间的职能重叠所致；究其本质而论，海洋管理机构尤其是决策类海洋管理机构的设置庞杂是导致海岸警卫队长期遭遇职能挤占境遇的根本原因。
（二）海洋事务协调机构演变频繁且近期终局为军方主导
菲律宾从1981年成立联合国海洋法公约内阁委员会，负责落实《联合国海洋法公约》的所有内容。该机构最初主要承担了将《联合国海洋法公约》转化为国内法的功能；之后逐步将职能边界扩展至海洋事务协调领域。在1981年至2011年（建立菲律宾国家海监制度）的三十年里，菲律宾中央机构层面的海洋事务协调机构共计经历了五次较大改革。2010 年，菲律宾颁布《海事和海洋事务中心法》，对其经费和人员进行进一步确认保障，海事和海洋事务中心的协调能力进一步提高。可是距2010年颁布 《海事和海洋事务中心法》不到1年时间，菲律宾就在军方的倡议下另外成立菲国家海监制度，废除海事和海洋事务委员会。虽然《菲律宾总统2011年57号令》规定了菲律宾国家海监委员会为海洋战略方向、政策制定者，负责协调各部门合作，但从海监制度的成立来看，其主要是应对海洋安全领域的挑战，并没有明确规定其领导海事和海洋事务中心业务。
从近期的演变格局来看，海监委员会以一名执行长为主席，外交部和其他各部门为委员会成员，外交部在其中的作用下降，国防部作用提升，目前其作用发挥还有待于观察。但可以确定的是，因海军与海岸警卫队在海上任务的诸多领域存在竞争关系。军方掌控海洋协调机构或对海岸警卫队产生瞬时的不利影响。此外，在之前若干论的机构演变中，未有运输暨通讯部占主导的传统或瞬时局面产生，故易于推得，海岸警卫队在较长的历史时期若不改隶到强势主导海洋协调的机构（诸如内政系统、国防系统）之下，恐难以摆脱协调机构博弈背景下的发展制约。
（三）盲目的联合行动参与规划
菲律宾《海岸警卫队法》明确规定海岸警卫队是海洋主要执法机构，其他部门需要给予支持和合作。但是在实践中，菲律宾海岸警卫队也积极参与到相关执法机构的联合行动中，给予对位的支持与合作。在打击走私活动领域，菲律宾海关(BOC)、菲律宾总统反走私行动队(PASG) 是菲律宾海岸警卫队的常规合作伙伴；由于毒品分销在菲律宾国内多以海上运输遂行，律宾缉毒局（PDEA）、菲律宾武装部队（AFP）、菲律宾国家警察（PNP）均在多个层面寻求菲律宾海岸警卫队的支持，情报协调局(NICA)作为针对特定任务也惯常寻求与海岸警卫队的任务联动；由于菲律宾海洋管理在传统上以海洋资源的保护为工作开展的重要支点，海岸警卫队与渔业和水产资源局(BFAR)打击非法捕捞的机制一直较为成熟；国家执法协调委员会(NALECC)则在涉海情报斗争中获得海岸警卫队动态协助。在上述执法行动中，与菲律宾海岸警卫队寻求或形成合作的机构多依托海岸警卫队最浅层次的业务优势——即海上机动优势，以取得工作便利。海岸警卫队在联合行动的过程中缺乏主导性亦缺乏取得主导权的业务切入点；同时，过于庞杂与频繁的联合行动极大挤占了海岸警卫队本就不充裕的各类资源，消耗了摸索独立业务建设的大量时间，继而进一步弱化了其专业职能定位。长此以往，将不利于海岸警卫队独立探索属于本机构差异化的业务优势；也不利于形成单一机构背景下排他性的业务定位；最终将大大衰减其作为核心海上执法力量的职能定位，影响菲律宾国内总体的海上执法实践质量。
（四）海上装备的稀缺及其更新渠道的受限
由于装备水平的限制，菲律宾海警的执勤执法能力受到严重制约。菲律宾国土内，除吕宋岛、棉兰老岛两个主岛之外，存在大量的排布细碎的离岛和群岛，割裂切曲折的海岸线极大限制了海上执法实践中通行便利，地理态势复杂、数量众多、个性特征突出的湾区则进一步拉低了海上通行的安全系数；放眼其长达36289公里的海岸线，反政府武装、涉毒武装、民族武装和恐怖主义武装以参差并立的方式施行“碎裂割据”，在小地理单元的对抗中，其依托地理优势及海陆装备的灵活配置，给菲律宾的各类执法机构乃至是军队造成巨大的威胁。来源于地理环境与社会治理环境的不同威胁，要求包含菲律宾海岸警卫队在内的菲律宾海上执法力量装备兼具强大通行与强大火力输出的现代化海上装备。受国家经济发展的制约，海军的现代化发展计划连连遭受重挫，一直处在一个难以破局的徘徊期中，特别是在邻国不断引入现代化海上装备的背景下，菲律宾海军海上装备的配属滞后现象愈加凸显。出于一般国家资源分配的考量：国防需求必然排在执法需求之前；海上军事力量建设的需求势必排在海上执法力量建设的需求之前；海岸警卫队的装备需求应然地被排在海军的需求之后。海上装备的稀缺性在海上多部门竞争职能发挥空间的背景下显得愈发突出稀缺性。目前，菲律宾海军最先进的舰艇仅是从美国海岸警卫队购买的二手退役舰艇。2011年，根据《菲律宾总统2011年57号令》成立的海监中心则进一步挤占了菲律宾海军、海岸警卫队、国家警察海事处、海关、司法局、移民局、投资局、渔业和水产资源局、跨境犯罪中心等9个执法部门原本就严重不足的海上装备资源区间。海监中心隶属于海岸警卫队的制度安排则让这种资源挤占状况距离海岸警卫队更直接、更迫近。
五、结束语
利用海洋警卫队或维护国家的海洋权益已成为各海洋大国的普遍实践。[7]菲律宾海岸警卫队是一支出于菲律宾国家利益考量产生的海上执法力量，在成立至今的十余年过程中积极履行职能，最大限度的确保菲律宾海上利益。但是菲律宾海上机构设置的庞杂极大制约了其海岸警卫队的良性发展；不同机构之间的狭隘利益博弈则加剧了其发展的不稳定性；与其职能重叠的相关机构及过于频繁的联合行动则影响了其发展方向的稳定性；海上装备稀缺性造成的制约对其发展的制约，只是一个暂时性问题，随着历史推进会渐次解决。
参考文献：
[1]“Chanrobles万维网”http：//www.chanrobles.com/localgovfulltext.htm1，《Local Government Code of the Philippines》，2020-03-11.
[2]“菲律宾海岸警卫队万维网”http://www.coastguard.gov.ph／index．php? option = COrn— content&view = article&id = 80： republic—act—no一9993&catid=41：cpcg，《菲律宾海岸警卫队法》 (2009年) (REPUBLIC ACT No．9993)第2条，2020-03-11.
[3]杨隽，李培志.世界各沿海国海岸警卫制度[M].国防大学出版社，2015-12.
[4]“菲律宾海岸警卫队万维网”http://www.coastguard.gov.ph／index．php? option = COrn— content&view = article&id = 80： republic—act—no一9993&catid=41：cpcg，《菲律宾海岸警卫队法》 (2009年) (REPUBLIC ACT No．9993)第2条，2020-03-11.
[5]“Cpgaux万维网”http：//www．cpgaux．Com/html/about_ppcga．htm1，《Philippine Coast Auxiliar》，2020-03-11.
[6]边子光.各国海域执法制度研究(上册) [M].中国台湾 ：秀威资讯科技股份有限公司，2012:206.
[7]薛桂芳.蓝色的较量——维护我国海洋权益的大博弈[M].中国政法大学出版社，2015-11.
作者简介：孙立峰（1984-）男，河北吴桥人，中国人民警察大学研究生院，主要从事国家移民政策和管理制度研究。