黄德军 吕国新2，袁锟2
淮安市自然资源和规划局淮安分局淮安区征地开发中心，江苏 淮安 223200 博源规划设计集团有限公司，江苏 南京 210004
摘要：成片开发征收制度是新法实施后土地征收制度改革的一大亮点，在缩小征地范围的政策取向下，为地方经济发展提供了相应用地空间，但也存在现实困境。该项制度与具体公益项目征收、集体经营性建设用地入市等制度如何进行协调衔接尚未明确，成片开发下的土地征收社会稳定风险亦需要给予特殊关注与防控。
关键词：成片开发；土地征收；集体经营性建设用地入市；社会稳定风险
土地征收制度改革是农村土地三项制度改革的重要内容，也是《土地管理法》修正的亮点之一。新法按照缩小征地范围的政策取向，在充分总结33个试点成功经验的基础上，对基于公共利益需要而征收土地的六种情形予以列举，其中包括成片开发建设需要用地的情形，确立了“成片开发征收”制度。同列举的其他公共利益项目相比，“成片开发”有其特殊之处，需满足既定的《土地征收成片开发标准（试行）》（自然资规〔2020〕5号）（以下简称《标准》），但该项制度与具体公益项目征收、集体经营性建设用地入市等制度如何进行协调衔接尚未明确，成片开发下的土地征收社会稳定风险亦需要给予特殊关注与防控。
一、成片开发的内涵与标准
依据自然资源部印发《标准》，成片开发是指“国土空间规划确定的城镇开发边界内的集中建设区，由县级以上地方人民政府组织的对一定范围的土地进行的综合性开发建设活动”。同时，规定了成片开发的标准，主要涵盖以下几个方面。
（1）合规性。成片开发必须完全符合国民经济和社会发展规划、国土空间规划、土地利用总体规划、城乡规划等要求。“合规性”标准，为定性判断，无须量化处理。
（2）公权力。成片开发土地征收是政府公权力行为，主要体现为政府是成片开发的主体。一方面，成片开发的法人必须是县级以上政府，一般不得以政府指定的机构为开发法人；另一方面，成片开发土地征收由政府组织实施完成，征收补偿由政府财政作为唯一或主要来源。
（3）公益性。新法规定成片开发征收制度实施的前提是“基于公共利益需要”，同时在《标准》中明确了“土地征收成片开发范围内基础设施、公共服务设施以及其他公益性用地比例一般不得低于40%，各市县具体比例可视各地情况差异确定”。但该比例需充分体现其合理性，比例过低，易引致社会不满，从而影响成片开发的公益性目标；比例过高，会加重地方政府财政负担，从而影响成片开发的积极性，制约现实发展需求。
（4）完整性。依据标准规定，土地征收成片开发应是国土空间规划确定的一个完整的范围，充分考虑自然条件，以具体的地形和地貌为边界，尽量集中连片，相对完整。同时，需要根据各地建设用地供求关系状况及土地综合开发和功能配套要求等，确定成片开发的适度规模。
（5）约束性。《标准》明确了几类不得批准成片开发的情形，主要从生态环境保护、耕地保护、节约集约用地、维护农民权益、实施成效等方面加以规避，体现其约束性。
二、成片开发土地征收的现实困境
土地征收制度是地方政府依赖土地要素驱动经济发展的“命门”，新法将征地范围缩小，使政府不能随意动用征地权，就等于卡住政府动地的闸门，以此“倒逼”经济发展加快转型，但存在一定现实困境。
（1）主体自我限制窘境
为防止成片开发征收权的泛化与滥用，新土地管理法采取了“在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内组织实施”，并将其纳入“国民经济和社会发展年度计划”以及由省级以上人民政府来批准的内部规划限制思路。但由于市、县人民政府是成片开发的实施主体，同时也是土地利用总体规划、国土空间规划、国民经济和社会发展年度计划的主要编制和实施主体。三者在主体上的重叠，导致试图以“土地利用总体规划”、“国土空间规划”、“国民经济和社会发展年度计划”来限制“成片开发用地需求范围”，陷入自我限制的窘境，存在频繁调整规划、成片开发用地乱象的潜在风险。
（2）全流程动态管理缺失
现有成片开发方案基本都属于事前的程序控制，并未对成片开发下的土地征收作出实质性约束，也未能从经济上对某些地方政府盲目铺摊子、上项目的粗放开发模式予以遏制，仍易诱发成片开发的泛化。防止成片开发征收权的滥用不仅需要事前的程序控制，还需对成片开发建设进行事中管控和事后监督，需要从规划管制、方案审批、监督问责等方面加以强化[1]。
（3）市场与政府主导矛盾
土地征收制度改革和农村集体经营性建设用地入市休戚相关，国家基于公共利益可以实施成片开发土地征收，但征收毕竟是对财产权的剥夺，成片开发征地范围的扩大无疑会挤压农村集体经营性建设用地的入市空间，在允许成片开发征地的背景下，农村集体经营性建设用地入市流转的范围可能受到较大限制。政府公权力土地征收与集体经营性建设用地入市交易如何协调是地方普遍担忧的问题，其本质上反映了土地资源入市过程中“政府主导”抑或“市场主导”的矛盾和协调问题，若处理不当，极易引发不必要的社会稳定风险。
（4）出让金驱动下的乱象
成片开发征收制度除了涉及土地征收本身，更应关注政府征收后再出让土地所获得出让金的收支问题。从经济角度讲，土地出让金的收支才是导致成片开发被滥用的关键动因。与其他具体公益项目所涉土地征收不同，因成片开发而征收的土地会涉及土地出让问题，地方政府可以通过成片开发后的土地出让获得不菲的出让收益，在巨额出让收入的利益驱动下，一些地方政府在成片开发过程中有扩大征地范围、违背土地管理者职责的冲动，导致规划、审批制度形同虚设[2]。
三、政策建议
（1）成片开发土地征收的公益性保证
从现实发展需求来看，成片开发征收制度实质上是在总体限制政府征地行为的要求下，为保障经济发展所做出的适度妥协。虽然成片开发不以营利为目的，但符合公共利益需求是成片开发土地征收必须满足的前提条件，即使由于其中的非公益性用途开发建设而产生一定的财务盈余，也应用于公共用途或公用事业。为此，有必要加强成片开发的财务监督，以保证其公共用途属性。
（2）成片开发与集体经营性建设用地入市协调
成片开发土地征收在一定程度上将对集体经营性建设用地入市造成抑制。为了维护被征地农民及其集体的合法权益，防止矛盾激化，可以适当引入集体经营性建设用地入市规定，对成片开发征地补偿标准进行调整。在成片开发土地征地时，以公益用地与非公益用地的比例为依据，设定不同的补偿标准。其中，对公益用地部分按照征地补偿标准（区片综合地价）进行补偿，对非公益用地部分则可参照相邻的集体经营性建设用地入市价格予以补偿[3]。否则，若在同一村组内实行不同的征地方式、安置方案，则可能引发社会稳定与社会治理问题[4]，也不利于实现政府主导的城市化与农民自发城市化的并轨，有违城乡一体化发展的目标。
（3）建立健全成片开发征收动态管控机制
一方面，事前要基于集体经营性建设用地入市先行的原则，严格遵守规划符合性要求及变更程序，防止通过随意改变规划来减少和改变成片开发的基础设施、公共服务设施以及其他公益性项目建设；另一方面，事中应建立征收预公告阶段的公益目的异议机制，并严格执行公共利益审批审查制度；再者，事后应加强土地督察，对违反成片开发公益性用途的行为人进行问责，同时可增设农民集体收回权限，对于违背公益目的的成片开发土地利用乱象，原农民集体有权申请以原征收补偿价额收回土地。
（4）成片开发下的社会稳定风险防控
预防成片开发下的征收风险，既需规划和审批的事前内部控制，又应强化民主参与和司法审查等外部监督，更要围绕公共产品、地利共享的目标制定实体规范。
参考文献：
1.于凤瑞.《土地管理法》成片开发征收标准的体系阐释[J].中国土地科学,2020,34(8):18-25.
2.黄忠.成片开发与土地征收[J].法学研究,2020,42(5):72-89.
3.程雪阳,蒋化雨.“成片开发征收制度完善”学术研讨会综述[J].土地科学动态,2020(4):44-49.
4.叶斌.空间规划视角下土地征收“成片开发”类型界定及标准研究[J].中国土地,2020,418(11):13-16.