邵笛
玉溪市烟草公司易门县分公司 651100
【摘 要】全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障，法治烟草建设是社会主义法治国家建设体系中的重要组成部分，对于建设现代化烟草经济体系、推动行业高质量发展具有重要意义。本文是对烟草行业法治建设影响因素及其工作成效提升路径的研究，首先探究法治文化在法治烟草建设工作中的重要作用，其次找出法治意识与法治思维、法律事务管理效能、规范行政管理效能、法规人才队伍建设和控烟履约形象等影响法治烟草建设的重要因素，构建理论模型，最后针对烟草行业法治建设工作成效的提升路径提出具有建设性意见。
【关键词】法治烟草、法治文化、依法行政
法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央对全面依法治国作出重要战略部署，党的十八届四中全会专题研究依法治国问题，开启了中国法治新时代[1]。党的十九大报告在十八大报告“全面推进依法治国”的基础上，进一步要求“坚持全面依法治国”，这既表明了法治道路的长期性和艰巨性，也向全党迈入法治道路提出了更高的要求。烟草企业作为国民经济建设发展的重要力量和国家财税收入的重要支柱，深入贯彻落实全面依法治国总目标、推进行业法治建设是烟草行业的政治责任，更是不可推卸的工作职责，也是行业发展的必然之路。
烟草专卖法律法规是烟草行业的重要指引和尚方宝剑。作为依法实施特殊管理体制的行业，烟草行业始终高度重视法治建设，始终依照烟草专卖相关法律法规开展生产经营管理工作。当前，随着我国法治化进程不断加快，公民法律意识日益增强，烟草行业面临严峻复杂的外部环境压力和多年高位运行后增长乏力的内部困境，加强行业法治建设是依法治国的时代要求，是化解法律风险、保持行业持续健康发展的现实需要，也是行业依法行政、依法管理和依法生产经营的职责所在。
一、研究背景
在科技发展日新月异、信息传播爆炸式增长的现代社会，任何企业的发展都会面临法律风险。由于烟草行业自身发展特点，行业法治烟草建设工作面临复杂形势，下文通过SWOT模型对法治烟草建设工作的背景进行探究。
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（一）内部环境分析：优势
《烟草专卖法》是烟草行业的基本政策和法律依据，是烟草行业实行专卖专营体制的必要前提。烟草专卖相关法律法规使得行业的市场管理、专卖执法以及涉烟案件查处等活动更加规范、有效、合理、协调。
（二）内部环境分析：劣势
行业内部规范管理工作仍有待加强，部分业务配套制度建设跟不上规范管理需要；运用法治思维和法治方式解决问题的能力有待加强；法律风险防控体系的有效运行需要进一步完善。
（三）外部环境分析：机遇
全面依法治国的宏观战略背景和“法治宣传教育第七个五年规划”的贯彻实施是厚植法治文化的土壤，为“法治烟草”建设工作提供了发展机遇和精神指引。
（四）外部环境分析：威胁
烟草具有特殊的商品属性，虽然烟草行业每年创造大量税利，为支持国家和地方经济建设作出了重要贡献，但社会公众和部分媒体对烟草行业还抱持着垄断、封闭的刻板印象，使得烟草行业面临巨大的舆论压力，法律风险加剧。
二、影响烟草行业法治建设的关键因素分析
（一）法治文化对法治烟草建设具有积极影响作用
1.法治文化的内涵
“法治文化”的概念于“法治宣传教育第四个五年规划”后期被提出。法治文化是从特定政治、经济、文化、历史和现实环境中成长起来，经过长期社会化过程沉淀下来的，其内涵是人们对法律生活所持有的以价值观为核心的思维模式和行为方式，是以文化为载体，以法律法规为内容，用人性化、艺术化和普适化的形式，倡导和弘扬法治精神，普及法律知识，内化于心、外化于行，同时展现法理精神的一种文化[5]。法治文化是法律文化发展的一种形态、一个阶段，是一种与人治文化相融合的文化。
2.法治文化对法治烟草建设的促进作用
（1）构建法治文化是建设法治烟草、和谐烟草的必然要求。法治建设是落实依法治国基本方略的基础性工程，也是烟草企业自身生存和发展的需要。法治文化对于法治烟草建设具有潜移默化的推动作用。在烟草行业，践行“国家利益至上、消费者利益至上”的共同价值观需要法律和制度的保障，只有构建企业法治文化，不断完善规章制度，加强烟草专卖管理，才能为践行“两个至上”、构建和谐烟草打下坚实的基础。
（2）构建法治文化是烟草行业依法行政的重要保障。烟草商业企业具有《烟草专卖法》赋予的行政执法权，履行烟草专卖行政执法职责，随着执政为民法治精神的深入人心，社会各界对烟草专卖执法提出了更为严格的要求。在烟草行业构建法治文化，在专卖监督管理工作中深入贯彻落实依法行政理念，切实提高依法行政工作水平，是依法治国的重要内容，也是行业改革、发展的必然要求。
（3）构建法治文化是巩固烟草专卖制度和强化企业法律风险防控体系的现实需要。首先，由于特殊的产品属性和体制属性，烟草行业的改革和发展始终离不开法律规范，只有构建法治文化，不断规范行业内部规章制度，才能减少和规避企业及其员工行动的盲目性和违法的可能性，为更好地巩固烟草专卖体制打下坚实基础。其次，随着市场经济的发展和体制改革的深化，烟草企业各项生产经营管理行为均存在不同程度的法律风险，这就要求企业必须积极构建法治文化并将其融入到日常生产经营管理活动之中，使整个行业及其内部员工具有主动的法治理念和自觉的法治意识，确保烟草企业的一切经营管理活动都以符合法律要求为前提，从而有效规避法律风险点，避免法律纠纷，维护烟草企业合法权益，为烟草行业持续健康发展保驾护航。
3. 外显性因素
（1）规范行政管理效能
烟草企业规范行政管理效能体现为三个层面：依法行政效能、依法管理效能和依法生产经营效能。依法行政效能的评价因素为行政执法责任制的落实情况，行政执法工作制度的严格执行，行使行政权力的合法性，行政执法权力的有效监督，行政权力的执行力和公信力等；依法管理效能的评价因素为组织内部依法决策机制的有效性，法律风险防控体系的建立，规范管理审查机制和制度建设长期机制的运行；依法生产经营效能的评价因素为经营业务中的各类合同执行情况，投资项目管理情况，合同审查水平，招投标和合同谈判事项的法律监督等。
（2）法规人才队伍建设
“为政之要，惟在于人。”一个社会、行业、企业的法治，最终还是要通过人来实现，加快培养一支高素质的法规人才队伍是实现法治烟草建设的重要保障，是提高烟草企业凝聚力和战斗力的需要。专业化的法规人才队伍应具备以下素质：道德规范、为政清廉、公平正义、作风正派、业务能力过硬、具有社会责任感、具备大局意识和团队协作精神等。
4. 内隐性因素
（1）法治意识与法治思维[3]
人的意识具有主观能动性，能够反映客观事物并反作用于客观事物。法治意识能够促使人们在内心价值观和态度上对法治文化产生内在的认同感和尊崇感，从而指导其行为趋于合法化、规范化。法治思维是将法治意识诉诸于认识问题、分析问题、解决问题的思维方式，是一种以法律规范为基准的逻辑化的理性思考方式。法治思维是规则思维，能够凝聚众人意志并塑造为众人所认同的行为规范；法治思维是权利义务思维，通过界定权利和义务的边界能够实现法的指引、评价、预测、教育、惩罚功能；法治思维是建设性思维，能够以建设性的思路制定制度、修复关系、解决问题。这是具有法治文化的行业、企业内部成员所应具备的思维方式。
（2）法律事务管理效能
法律事务管理效能体现在：对本企业涉及的经济纠纷和诉讼案件进行分析研究和有效处理的能力，法律顾问制度的建立和执行情况，经济合同审查制度的落实和知识产权保护力度及其风险防控等。法律事务管理水平反映出企业规范经营的能力。
三、构建理论模型
本文通过理论分析与文献研究建立理论概念模型，通过探究各影响因素（潜变量）和法治建设效能（因变量）之间的关系，构建法治烟草建设影响因素理论模型如下图示：
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首先，法治文化对法治烟草建设成效具有正向的促进作用，它是建设法治烟草、和谐烟草的必然要求，是烟草行业依法行政的重要基础，是巩固烟草专卖制度和强化企业法律风险防控体系的现实需要，也是加强法治文化建设是提升烟草企业核心竞争力的有效手段，故将法治文化作为影响法治烟草建设成效的主要变量。其次，影响法治文化构建的关键因素分为外显型因素和内隐性因素，其中，内隐性因素包含法治意识与法治思维、法律事务管理效能两个次要变量；外显性因素包含规范行政管理效能、控烟履约形象和法规人才队伍建设三个次要变量；五个次要变量对于主要变量法治文化建设同样具有正向影响作用。通过以上变量之间的逻辑关系构建法治烟草建设影响因素理论模型。
四、法治烟草建设提升路径
（一）全面推进“三个依法”建设，不断提高行政管理效能。一是全面推进依法行政。提升依法行政水平。继续推进行业“放管服”改革，加强执法监督方式创新，深入推进严格规范公正文明执法。建立权责分明、规范透明、高效便民的行政执法体系；落实行政执法责任制，完善权力清单、责任清单、负面清单梳理；推进简政放权、放管结合、优化服务，深入推进行政审批制度改革，积极探索行政审批“互联网+”实现途径；完善烟草专卖执法程序，坚持严格规范公正文明执法；全面推进政务公开，畅通行政救济渠道；坚持并完善专卖执法人员执法资格认证制度。二是全面推进依法生产经营。持续推进企业法律管理体系建设。努力改进合同管理方式，健全完善知识产权管理机制，持续提升诉讼管理能力，切实加强涉外法务管理。完善监督机制，充分发挥法律监督、民主监督和舆论监督的作用，使行政执法在阳光下运行，防止权力被滥用；构建考核评估机制，围绕法治烟草建设核心，落实责任和奖惩，同时推广优秀典型，充分发挥推进法治文化建设的示范作用。
（二）全面创新企业文化，培养法治意识与法治思维。一是实现法治文化与企业文化的有机融合。应充分利用企业文化建设平台，加强法治文化建设，将固化的法律知识寓于柔性的文化思想传播之中，变法律知识的单向灌输为润物细无声的文化熏陶，进一步培养行业内部人员的法治意识与法治思维，使法治成为广大员工文化心理的一部分，自觉运用法治思维开展各项工作。二是打造法治烟草企业文化传播平台。创新传播载体，整合运用中国烟草网络学院、“法宣在线”国家工作人员学法用法及考试平台、微信公众号、手机短信等媒介，将法治烟草文化传播渠道推向科技化、信息化、数字化方向发展。同时建立“线上宣传-线下活动”的上下联动机制，利用“3·15”消费者权益保护日、“4·15”国家安全宣传日、“6·29”烟草专卖法颁布日、“12·4”全国法制宣传日等契机，面向行业内部公众（全体员工）、外部公众（烟农、卷烟零售客户、消费者等）开展“入眼、入耳、入脑、入心”的法治文化宣传活动，切实增强法治烟草文化的渗透力和感染力，以此扩大法治文化的受众面，营造出法治宣传教育的浓厚氛围。
（三）加强法规人才队伍建设，为法治烟草建设储备力量。一是健全法规队伍，实行全员学法用法制度。健全法规人员配备，发挥法规人才队伍在推进烟草法治文化建设方面的组织协调和督促指导作用，使法规机构队伍与其须承担的职责和任务相匹配。开展围绕企业经营管理人员的多种法治宣传教育活动，严格培训考试制度，督促全员学法用法，引导职工遵纪守法。法治学习与培训的重点是宪法、中国特色社会主义法律体系及烟草相关法律法规，实现国家重要法律和烟草法律法规的有机统一。二是抓住领导干部这一关键少数，充分发挥模范带头作用。把领导干部带头学法、模范守法作为树立法治意识、建设法治烟草的关键，将法治学习纳入领导干部理论学习规划、列入培训计划，将依法决策、依法办事的意识和能力作为任职、晋升的重要依据。通过落实第一责任制将法治烟草建设作为一项长期性、根本性任务坚持不懈地抓下去，逐步在行业内部形成崇尚法治的良好氛围。
（四）加强法律事务管理，有效提升法律服务水平。加强经济合同、投资项目的管理与审查，加强招投标和合同谈判事项的法律监督，有效实现法律事务管理与经营业务活动的深度融合，充分发挥法规部门和企业法律顾问咨询、服务和保障功能，切实提高运用法律解决实际问题的能力，提升法律服务水平，确保行业各项工作全面纳入法治运行轨道。
（五）做好控烟履约工作，充分展现良好社会形象。良好社会形象是企业发展的隐形资产，能够帮助其规避一定的法律风险。烟草行业可以通过以下途径树立良好社会形象：准确把握《烟草控制框架公约》和《消除烟草制品非法贸易议定书》内容,提升控烟履约形象总体工作要求;秉持“国家利益至上，消费者利益至上”的原则，在日常生产经营活动中做到依法行政、文明执法、诚信管理、亲情服务；加强控烟履约政策宣传，打击涉烟违法犯罪活动，利用科技降焦减害，优化种植、生产，强化销售计划管理，深入基层农村开展普法宣传活动等。通过实现内部事务及涉外业务的法治化，助推社会形象提升，从而提高法制烟草建设成效。
五、结语
法治烟草建设永远在路上。只有以法治建设凝聚改革共识、以法治建设规范发展行为、以法治建设促进矛盾化解、以法治建设保障行业和谐，才能不断激发改革红利和发展潜力，为实现行业高质量发展提供强劲的改革动力和坚实的法治保障。
参考文献
[1] 《习近平总书记系列重要讲话读本》.学习出版社、人民出版社.2016.4.第1版.第85页
[2] 蒋传光:《法治文化的内涵及其特点》，法律文化周刊，2012年第130期，第五版。
[3] 杨永加：习近平总书记强调的六大思维方法.中国共产党新闻.2014.9.1
[4] 国家烟草专卖局.《关于全面深入推进法治烟草建设的意见》. 2014.2.8