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摘要：PPP项目投资具备减轻政府的财政负担，有效解决政府对公共建设项目的资金不足的问题，并提高了运营管理效率，得到了各级政府的大力支持与推动。但在实施阶段，PPP项目投资管控面临着多种难题。鉴于此，PPP项目的投资各方要不断深入研究、总结项目管理经验，提高对PPP项目投资控制内涵的认识，积极促进PPP项目投资的有序运行。
关键词：市政PPP项目；社会资本方；工程造价；投资控制；研究。
引言：
PPP模式利用市场机制合理分配风险，提高了公共产品和服务的质量、效率。社会资本方通过获得使用者付费、可行性缺口补助等方式以收回投资成本及合理收益，而政府具体付费金额的测算基础是项目总投资，它是政府在运营期给社会资本方支付费用的基准值，对政府最终的财务支出责任起着至关重要的作用。本文从社会资本方控股的项目投资控制进行论述，希望能够给相关PPP项目社会资本方以借鉴和参考。
一、项目投资控制的意义
项目投资控制的意义就是为了在投资决策阶段、工程设计阶段、发承包阶段、施工阶段和竣工阶段，把建设工程总投资控制在批准的投资限额（工可估算、初步设计概算或施工图预算）以内，通过全过程动态管理以确保项目投资管控目标的实现，通过合理使用人力、物力、财力，取得良好的投资效益和社会效益。只有合理控制住项目总投资才能相应的减轻政府财政支出责任，从而保证了社会投资人运营期收回投资的稳定。一旦超投资限额,PPP项目面临突破决策指标导致重新决策或停建、造成资金缺口、调整财承甚至退库等风险。
二、建设投资控制总体思路
以“限额设计、深化设计”为原则。严格按照投资限额批复范围及相关管理要求，规范项目运作，依法合规进行项目建设。以优化施工图设计为主要抓手，在满足项目使用功能，保证安全、质量的前提下，节约项目投资，控制总投资在概算范围内。一是实施过程中合理优化施工图设计、施工方案，以清单总工程数量、单价严控工程费用投资；二是严格审查参建单位的各项费用及相关支撑依据，确保所有费用依据充分、合理合规，最终经得起各方审计审核；三是充分利用项目监理单位、造价咨询单位的专业性，做好各项费用支出审核把关，确保在建设期所发生的费用得到政府认可并纳入总投资和可行性缺口补助范围。
三、市政PPP项目投资控制的几点思考
（一）梳理概算为正常运作创造有利条件
参与概（预）算梳理，要从概（预）算的编制原则入手，在工程数量计算、定额子目划分、定额套用换算、工料机及设备单价选用、取费标准等方面进行全面梳理。核查概（预）算与初步设计的匹配情况，与设计单位充分沟通，力求将梳理出来的主要问题在报审之前得到圆满解决。要力争做到审批概算费用构成合理、费用平衡，为PPP项目的实施奠定基础，要为实现预期投资收益、施工利润创造尽可能好的条件。
（二）合理设置施工总承包的范围和结算方式
施工总承包合同实施范围一般包括:项目概算批复的工程费用、三通一平、交通疏解、临时租地、管线迁改等工作。施工总承包合同结算方式与项目投资认定方式保持一致性，充分调动总承包方对于投资控制的积极性、主动性，由施工总承包方把控各类方案的合理性、费用的经济性、资料的依法合规性。社会资本方既要确保投资受控又要保证承包方的合理施工利润，把建设方投资控制理念与施工单位利润有效捆绑在一起，最大限度的做到互利共赢。
（三）提前制定管控目标，动态投资控制常态化
认真研究项目实施方案、招投标文件、初步设计概算、投资协议及PPP项目合同等资料，明确项目交易结构、投资控制责任主体的权利义务、建设资金及股权组成、运营期收入、可行性缺口补助计算方式等核心内容。编制项目《投资控制策划》，设置项目投资控制各项目标，划分责任部门和责任人，严格遵照执行。随着工程建设实践、认识、再实践、再认识，投资控制的目标一步步清晰、准确。实施过程中不断分析研究，动态修正投资管控目标及措施。发现偏离投资控制的预控目标，及时采取相应措施进行纠偏，做到动态投资控制常态化管理。
（四）设计阶段是投资控制的重点
1.设计阶段重要性
根据经验统计，设计阶段影响造价的程度最高，可达到75%~95%，而工程实施阶段影响造价的程度只有5%~25%，很明显，设计工作在投资控制中起到非常重要的作用。从投资控制角度来说，设计工作由社会资本方控制的项目公司负责更有利。
2.设计管控中采取措施
（1）要坚持动态设计、限额设计和深化设计制度的贯彻落实。在保证规模、标准、功能的前提下，贯彻动态设计理念，不断优化施工图设计。
（2）聘请设计咨询单位或设计监理，要从专业、公正的角度，对设计单位提交的设计资料进行全面审查，确保设计可行性、经济性、先进性。
（3）高度重视技术规格书和用户需求书的签认，提前做好市场调查，确保按签认的技术规格书和用户需求书购买的设备费用控制在批复的概算费用之内。
（4）设计单位提交施工图时，必须同步提交对应图纸的施工图匡算，并与批复的初步设计概算进行对比。作为项目公司，要重点审查图纸是否节约了投资，并将节约投资作为施工图审查是否通过的标准。
（五）施工阶段是投资控制的核心
施工阶段是投资控制最重要的环节，因施工周期较长，期间影响因素较多，材料设备单价涨幅变化较大，此阶段投资控制最繁琐，但是最重要。工程变更是此阶段投资控制的最主要的风险，工程变更控制的成功与否将关系到整个项目总投资的控制。施工过程中，执行施工图实现零变更管理理念，允许负变更，杜绝一切将工程量做大的工程变更。在不增加工程量、不增加投资的前提下，合理的提出有利于工程结构安全、有利于后期运营、有利于工期的负变更。建立良好的现场签证管理制度，杜绝不必要的签证是投资控制的有效手段。施工过程中合理调配资源，制定工程筹划，均衡生产，按期完工，确保工期可控，不发生因抢工、赶工造成投资增加。
（六）加强征地拆迁的投资控制
PPP项目征地拆迁大多数为政府协调负责，在《PPP项目合同》中要约定明确：一是由于政府征地拆迁不能满足项目建设，导致建设工期延误，不能按期全线开通运营，引起投资增加费用的确认方式；二是因征拆滞后问题导致可能分段运营时，可行性缺口补助计算总投资基数的认定方式。
大多数PPP项目征地拆迁费用很难控制，为了达到控制效果，推荐实施过程中与政府方签订限额范围内总价包干，约定满足施工进度的拆迁计划后分批次支付政府方使用。此方法实施过程中很难操作，可在合同中约定大额资金预付款形式来促成政府方签订总价包干合同，来达到社会投资人征地拆迁总价包干的目的。
（七）加强管线迁改费用的投资控制
此项包含管线迁改、管线保护、绿化迁移等费用，多数PPP项目此项费用概算编制预估不足，后期实施过程中为重点控制项目。
1.实施前社会投资人要制定项目管线综合规划设计和管线迁改实施管理办法，明确管线范围、规范管理流程、确保迁改依法合规。
2.迁改方案要经过监理单位、跟踪审计单位、政府出资方及各专家进行评审，确保迁改必要性、方案科学合理、费用经济、依据充分，落实每个单项迁改项目必经跟踪审计单位审核，并出具审核报告后签订合同开始实施。
3.施工过程中严格按照已审批的迁改方案，结合管线迁改规划设计进行迁改，实施完后验收合格，并经跟踪审计单位审核确认并出具审核报告后结算，严控管线迁改尽量不超或少超批复概算。
（八）在PPP项目合同中确立建设期利息计算规则
PPP项目的融资主体是项目公司，一般情况下，政府方对项目公司的建设期利息不过多进行管控。建设期融资成本与项目公司和社会资本方能力有关，由此最能调动社会资本方的积极主动性。针对一些按照最终审计结果确定投资，计算投资回报的PPP项目而言，在《PPP项目合同》中一定要明确约定建设期利息计算规则。在实际操作中，可采用实际发生的建设期利息或以银行贷款利率上浮来约定，避免按照以项目公司建设期实际支付款项计算建设期利息，此方法建设期利息亏损是必然，可通过社会资本方财务资金集中产生的效益来减少利息亏损。
（九）尽量避免接受合同外新增内容
项目公司不可避免的会接到政府出资方或实施机构的口头、书面指令，要求在项目红线范围外或合同范围外做一些零星工程。在项目总投资不超概算投资的情况下，可纳入PPP项目总投资，否则可直接拒绝合同范围外项目的实施。项目公司在执行政府出资方或实施机构的各项指令时，需及时按照约定形式履行相关签证变更程序，并获得监理单位、跟踪审计单位及实施机构的有效签认。与实施机构就此类新增工程处理程序形成一致意见后遵照执行，通过正式函件批复或者签订《PPP项目合同补充协议》等形式，避免通过会议纪要、备忘录等非审计认可的形式进行确认，严禁无任何正式函件的情况下直接实施。
四、结束语
对于市政PPP项目投资管控来说，还有很多途径和方法，如融资方案的优化、税务优化、集中采购材料设备、合理确定临建标准、优化大型临时设施、提前项目建设工期、依法合规招标确定建设服务类合同等不在一一赘述。市政工程投资控制是一个比较复杂的过程，需要社会投资人在管理实践过程中不断探索和总结经验，通过对政策文件的不断学习和应用，全面提升社会投资人的投资控制综合管理能力。
参考文献：
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