黄德军1，钱明2
1淮安市自然资源和规划局淮安分局淮安区征地开发中心，江苏 淮安 223200； 2.博源规划设计集团有限公司，江苏 南京 210004
土地征收制度改革是农村土地三项制度改革的重要内容，也是《土地管理法》修正的亮点之一。新法按照缩小征地范围、保障农民合法权益的政策取向，对基于公共利益需要可动用征地权实施土地征收的六种情形予以列举，但需遵循相应的法定程序，规避不必要的社会稳定风险，保障被征地农民的合法权益。本文从新法实施下的土地征收基本认知出发，结合实际工作过程中可能存在的问题，浅谈粗略认识与建议。
一、土地征收改革亮点
一是缩小土地征收范围。首次对土地征收的公共利益进行明确界定，采用列举的方式，对军事外交，政府组织实施的基础设施建设、公益事业、扶贫搬迁和保障性安居工程，以及成片开发建设等六种情况确需征地的可以依法实施征收。公共利益的界定与范围上的严格限定，是此次新法修改的焦点与难点，也体现了土地征收的公益性与强制性。
二是进一步规范土地征收程序。征地程序是土地征收制度的重要组成部分，原《土地管理法》规定的“两公告一登记”的征收程序是在征地批行后进行，不利于保障被征地农民的知情权、参与权、话语权和监督权。新法实施下的土地征收弥补了原征地批准前程序的空白，将补偿安置协议的签订作为上级批准征地决定的重要依据，按照新法规定，征地批前需要履行调查、评估、公告、听证、登记、协议六步程序。
三是保障农民合法权益。“原有生活水平不降低、长远生计有保障”是新法实施下土地征收补偿需遵循的基本原则。新法征收补偿标准以区片综合地价取代了原来的年产值倍数法，是本次修法的一个重要突破；在原来的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费的基础上，增加了农村村民住宅补偿费用和被征地农民社会保障费用的规定，是确保“长远生计有保障”的重要措施手段。
二、土地征收批前程序六步走
新法对土地征收程序进行了重大改革，将批后公告改为批前公告，增加了土地现状调查和信息公示、听证会、签订补偿安置协议等地方政府申请征收土地的前置条件，强调了土地征收程序的规范性、透明性、完整性。在开展被征地村组基本情况调查，并由地方政府对公共利益符合性和土壤污染防治规定进行审查，发布拟征地公告后，土地征收批前工作须分六步走，具体流程如下图1所示。
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图1 土地征收批前程序六步走
（1）拟征收土地现状调查。调查内容包括：土地的权属、地类、面积，以及农村住宅，其他地上附着物和青苗等权属、种类、数量信息。根据征地调查结果，须填写《拟征地调查结果确认表》和《地块征地调查、确认表》。被征地农村集体经济组织、农户及地上附着物所有权人对调查结果予以确认。经确认的调查结果是编制征地补偿安置方案及组织报批材料的基础资料，由自然资源部门存档。
（2）开展社会稳定风险评估。开展稳定风险评估结果是申请土地征收的重要依据，亦是编制《征地补偿安置方案》的依据。由地方政府组织开展社会稳定风险评估工作，出具社会稳定风险评估报告，经评估为高风险的，征收前期工作应中止实施；经评估为风险可控的，应制定风险防控措施和处置预案。
（3）征地补偿安置方案公告。首先，根据调查结果拟定征地补偿安置方案，方案内容应包括征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等。涉及房屋征收的，应包含房屋补偿安置方案；其次，征地补偿安置方案需在拟征地乡（镇）和村、村民小组范围内进行公告，听取被征地利害关系人的意见，并在政府门户网站同时发布。
（4）组织听证听取意见。对于超过半数被征地成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的或上级政府认为确有必要的，地方政府应组织有关部门召开听证会，并修改方案进行公告。
（5）办理征地补偿登记。拟征收土地的所有权人、使用权人应在公告规定期限内，持不动产权属证明材料至被征地地方政府办理补偿登记。未及时办理登记或权属不清的，由被征地地方政府调查确认。
（6）签订征地补偿安置协议。征地补偿安置方案经政府部门审核同意后，及时组织与被征收土地的所有权人、使用权人签订附生效条件的征地补偿安置协议。征收农用地应与土地所有权人、农地承包经营权人签订协议；征收未利用地应与土地的所有权人签订协议；涉及房屋征收的，应与宅基地使用权人或房屋所有权人签订房屋征收补偿协议。最终形成被征地农民名单，并进行公示与审查。
三、问题与建议
虽然新法在规范征地程序、完善多元保障机制等方面作出重大改进和完善，但在实践中，难免存在被征收人对补偿标准有异议不同意签订补偿安置协议等情况，导致征地行为难以推进，甚至引发社会稳定风险。
（1）补偿标准问题
新法规定征地按“区片综合地价”补偿，政策规定按行政区域划分区片，可能导致同一管辖区域内出现不同补偿标准。在实际工作中，有的交通运输项目用地、开发区、高新区等跨二个或多个征地区片，在同一区域管辖范围内产生不同区片价，如解释不到位，被征地群众会产生疑问，甚至引发社会稳定风险。基于此，建议在《征地区片综合地价最低标准》制定与实施过程中，明确关于开发区和建设项目用地跨不同区片的区片价升幅及规则，降低在区片价执行及征地补偿安置方案执行过程中的群众疑虑。
（2）协议签订环节
新法和新《土地管理法实施条例（修订草案）》（征求意见稿）均对“个别难以达成协议”的情况加以阐释，包括“申请征地时如实说明”、“县（市）人民政府作出征地补偿安置决定”、“规定的期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼又不腾退的，由县（市）人民政府依法申请人民法院强制执行”等。此项规定，对于实践工作具有较强的指导作用，是征地工作推进的重要依据，但个人认为，部分内容仍需明确细化。
一是征地补偿安置决定。新法增加对“个别未签订补偿安置协议的，由县（市）人民政府作出决定”的环节，但对于征地补偿安置决定作出的工作程序、法律效力、救济措施等具体问题，仍需进一步明确。
二是“个别难以达成协议”的比例。新法规定“个别难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明”，新条例（修订草案）进一步明确“对个别未签订征地补偿安置协议的，由县（市）人民政府作出征地补偿安置决定”，但对于“个别”的具体比例并未明确。结合实践工作中，征地部门对该类问题尺度的把控，以及项目用地单位对该问题的疑虑与担忧，个人建议不同省、市针对不同用地项目类型与规模，提出明确且适应性的“个别”具体比例。
三是强制执行。新条例（修订草案）明确“被征收土地的所有权人、使用权人对土地征收不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。但在规定的期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼又不腾退的，由县（市）人民政府依法申请人民法院强制执行。”虽然新法、新条例取消了行政机关自行强制拆迁的规定，规定由政府申请人民法院强制执行，在一定程度上加强了对政府征地补偿活动的制约，促使政府加强和改进群众工作。但在实施土地征收工作过程中仍需严格按照法律程序执行，制定合理的征地补偿安置方案，保障被征地农民的知情权及合法权益，同时注意与被征地农民协调沟通的方式方法，避免矛盾激化，规避社会稳定风险。
[ 收稿日期：2021-02-05
第一作者：黄德军（1975-），男，江苏淮安人，助理工程师（土地管理）。主要从事土地征收、土地整治等工作。E-mail：jshahdj@163.com.]