杨慧慧 白江涛
西安地图出版社
一、现状问题
1.职住分离、职住不平衡问题明显
通勤时间长距离远。收集、分析移动、联通和电信3家手机运营商2019年9月-11月的信令数据，早上8点到晚上8点工作用户约68.27万，晚上9点到次日8点居住用户约91.15万，职住比约为0.75，远高于总规控制的0.46—0.62范围。职住分离的情况和职住不平衡问题较为明显。北京城市副中心面临职住失衡问题，截至2019年底，4个街道中有3个居住人口大于就业人口，处于职住不平衡状态，通州70%通勤流向的通勤距离平均为18.1千米，70%通勤流向的通勤时间达到45分钟。已达到通常认为的通勤忍耐范围经验值30~45分钟的最高值。职住失衡带来了巨大的通勤压力。
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图1 城市副中心职住空间分布图
2.通勤时间长、距离远
通过调查分析居住在不同区人群的通勤时间与距离，不管采用哪种交通工具，家住城六区的人群，通勤时间平均在1-1.5小时左右，距离在10-60公里。家住城六区外围区县的人群，通勤时间平均在2-2.5小时左右，距离在40-80公里以内。有统计分析显示，通州区70%通勤流向的平均通勤距离，远远超出了单程35分钟的合理的范围。
表1不同区域通勤时间与距离统计表
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3.区域职住比低、内外通勤比高
2018年时，通州全域人口约135.6万人，而就业岗位仅40.3万个。职住比（职住比=就业岗位/居住人口）为30%，内外通勤（区域内工作出行/区域外工作出行）为40%。
由于副中心的居住人口很多可是就业岗位很少，造成了副中心职住比低下，同时内外通勤比升高。很多在副中心工作的人，选择了通勤方式。虽然人在副中心工作，可是居住城六区或者外围、远郊区县，每天要忍受惊人的通勤时间。未来随着搬迁工作的推进，内外通勤比将持续上升。
二、原因分析
1、历史遗留问题通州区职住失衡明显
北京被认为是中国在高峰时段最拥挤的城市之一。而通州又是居住单位远远超过就业岗位，即职住严重失衡的区域。
按照国际标准，假定每个家庭只有一人工作，在给定地域范围内，就业岗位数量与居住在此家庭数量之比（职住平衡指数，缩写为JHR）为0.8~1.2即是平衡的，大于1.2表示就业岗位数量比在业居住人口数量多，就业岗位富余；小于0.8表示在业居住人口数量较多，就业岗位不足。
数据显示，2018年时，通州全域人口约135.6万人，而就业岗位仅40.3万个。根据《北京人口蓝皮书：北京人口发展研究报告（2018）》统计显示，2018年，通州区的4个街道中有3个职住平衡指数小于0.8，居住人口大于就业人口，处于职住不平衡状态，只有北苑街道处于职住平衡状态。而乡镇中有3个职住平衡指数处于合理区间，占到乡镇总数的45%，远高于街道25%的比例。
2、新的功能区未建好，配套设施还未完善
公共服务供给不足，配套设施不完善，导致“候鸟”式生活和睡城现象，根据POI数据研究发现，城市副中心范围内共有商业设施9115个，其中区域内必备的商业配套设施分为8类：包括早餐、蔬菜零售、社区超市（含便利店）、美容美发、洗染、家政、药店及代收代缴，共计4121个；选择性商业配套设施分为8类：包括百货店、专卖店、专业店、文化娱乐、图文快印、摄影、体育健身及其他，共计4994个。空间分布看，不管是必备型还是选择性都是西部多，东部少，集中分布在老城区，新城区很少。新城区的生活服务配套设施缺乏。
3、居住通勤和就业呈现“双向错位”现象
根据《北京人口蓝皮书：北京人口发展研究报告（2018）》显示，通州区居住通勤和就业通勤呈现“双向错位”现象。
根据平均通勤距离统计，北京城市主中心和副中心之间的通勤时间及距离都是最长的，表明主中心与副中心之间的职住匹配状况最差。也就是说，有大量在通州居住的人口要到北京城市主中心就业，或者有大量在主中心居住的人口在通州就业。
从流动的时间段分析，早上流出和晚上流入城市副中心的人口最多，因此，大量在通州副中心居住的人口到北京城市主中心就业是当前通勤流向的总趋势。同时也说明，通州居民本地就业比重较低，外出就业比重高，使得双向通勤率高。
表2 2018年通州区分圈层通勤流向特征
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从上表可以看出，“主中心—副中心”与“副中心-副中心”之间的通勤流向，占了通州区通勤数量的70%，是通州区通勤的绝对主体。此两项通勤距离合计只有36.15公里，总通勤时间却达到了90分钟，每公里通勤时间达到2.5分钟。
4、通州区7成通勤流向的通勤时间达45分钟
根据数据分析，通州70%通勤流向的通勤距离平均为18.1千米，70%通勤流向的通勤时间达到45分钟。目前国内外对于合理通勤距离和时间没有统一标准，英国皇家城镇规划司的研究报告（2006年）曾指出，10千米以内的通勤距离被认为是可持续的通勤距离。由此可见，通州区70%通勤流向的平均通勤距离，远远超出了合理的范围。
参考国内研究成果，与成都（31分钟）、南京（37分钟）、武汉（25.9分钟）等城市相比，通州区70%通勤流向所需通勤时间较长，已达到通常认为的通勤忍耐范围经验值30~45分钟的最高值了。
总体上来说，目前通州区通勤距离和时间处于极度不合理范围。
三、政策建议
1.严格按照总体规划控制人口密度
北京城市副中心将成为北京重要一翼。到2035年，城市副中心人口密度控制在0.9万人/平方公里以内，副中心常住人口不超130万，就业人口规模控制在70万至75万人。城市副中心将承接中心城区40万至50万常住人口疏解。
2.完善与支付能力相匹配的住房供应，使就业者就近居住
蓝皮书指出，通州副中心就业、居住空间的错位，造成严重的职住分离现象，应充分认识居住、就业空间均衡发展对促进交通减量、缩短通勤距离的重要作用，将其作为解决交通矛盾、提高居民生活质量的重要措施。
(1)就业空间优化方面要消除就业障碍，提供与居住人群匹配的就业岗位。通州目前已进入新的“退二优三”的产业改造过程，通过建设公共服务、办公和商务休闲娱乐中心，规划由功能单一的新城转变为功能复合的北京城市副中心，这是推进职住均衡、优化就业空间的极好机会。
(2)居住空间优化方面，要建立与就业人群匹配的住房供应体系，防止出现“二次职住分离”。住房供应完全推向市场后，造成住房供应与中低收入就业岗位结构严重错位，高房价完全超出了就业人群的支付能力，形成居住障碍，这是职住分离严重的主要原因。因此，北京城市副中心应建设并完善与就业人群住房支付能力相匹配的住房供应，使其就近居住。为此，应在通州区尽快建立多层次的住房供应体系，提供多元化的住房类型。
(3)同时，还要实现通勤交通优化，完善绿色交通系统，提高公交通勤分担率，引导居民近距离出行采用步行和非机动车交通、远距离出行使用公共交通的绿色交通模式。
3.提供廉租房、增加就业岗位、优化用地结构以实现职住平衡
(1)住房方面：为迁移到副中心的工作人员提供低廉的公租房。鼓励迁移者到通州安家落户，避免“候鸟式”生活和睡城现象。为职工提供公租房，租金优惠，解决后顾之忧，实现宜居宜业。
(2)发展高密度居住区：将未来的发展集中在现有的市区中，支持社区容纳中高密度居住区，从而使得人们能够就近工作和居住，更好地利用公交系统和社区服务设施，最大限度的实现职住平衡，提高迁入人群的幸福感和满意度。
(3)建立更良好的职住关系，将产业用地和居住用地比例从现状的1：1.3调整到1：2，到2035年达到平衡，基本实现在副中心工作、在副中心居住；鼓励功能兼容和复合利用，就近满足居民工作、居住、休闲等需要；完善住房体系，建立完善的住房保障体系和商品住房调控体系；加强与公共交通耦合，实现居住区与重点功能区轨道交通一次换乘便可到达。