吉林省水利厅水土保持与科技处 吉林省长春市 130033
摘要：笔者结合工作实践，从行政角度对为什么要开展水土保持后续设计，怎样开展后续设计，以及如何更好地推动水土保持后续设计落实，提出了粗浅建议。
关键词：水土保持，后续设计，生产建设项目，承诺制
引言
生产建设项目水土保持后续设计是水土保持方案的后续流程，也是同步主体工程设计的必选动作，承担着方案编制和组织施工之间的桥梁纽带作用。但在实际工作中，重方案编制轻后续设计的问题依旧存在。笔者根据在吉林省水土保持监管工作实践，从行政角度浅析水土保持后续设计相关问题。
1 为什么要开展水土保持后续设计
水土保持后续设计，是落实法律的必然要求，是实施方案的必要流程，是组织施工的必需遵循，是自主验收的必备要件，是监督管理的必检内容。
1.1 开展水土保持后续设计是落实法律法规的必然要求
《中华人民共和国水土保持法》第二十七条规定，“依法应当编制水土保持方案的生产建设项目中的水土保持设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。”《吉林省水土保持条例》第三十一条第二款规定，“生产建设项目应当依据批准的水土保持方案和有关技术标准开展水土保持后续设计，报水土保持方案审批机关备案，审查后续设计时水行政主管部门应当参加。”由上可见，在水土保持法律法规中，不仅体现了水土保持后续设计的内容，而且明确规定应当与主体工程同时开展水土保持后续设计。特别是在吉林省地方法规中，还对水土保持后续设计的编制依据、备案机关、审查要求等方面进行了细化规定，其他地区对此也有不同的规定，但差异不大。上述规定均为法定条款，是必须遵守和强制落实的内容。因此，开展水土保持后续设计，不仅是水土保持法定内容，也是落实水土保持法律法规的必选动作。
1.2 开展水土保持后续设计是方案实施必经之路
水利部《开发建设项目水土保持方案编报审批管理规定》第二条规定，“经批准的水土保持方案应当纳入下阶段设计文件中”，明确了水土保持方案与后续设计的前后衔接关系。《水利部关于进一步深化“放管服”改革全面加强水土保持监管的意见》（水保〔2019〕160号）规定，“生产建设单位应当依据批准的水土保持方案与主体工程同步开展水土保持初步设计和施工图设计，按程序与主体工程设计一并报经有关部门审核，作为水土保持措施实施的依据。”该规定将水土保持后续设计分为水土保持初步设计和施工图设计等内容，明确了编制后续设计的时间节点，规定了需要“报经有关部门审核”的程序要求，与《吉林省水土保持条例》相关规定前后呼应。因此，开展水土保持后续设计是落实水土保持方案的接续动作，也是必要流程之一。
1.3 开展水土保持后续设计是组织施工的必需要件
批准的生产建设项目水土保持方案及其批复意见，是开展后续设计的最重要参考依据。根据《国务院关于印发清理规范投资项目报建审批事项实施方案的通知》（国发〔2016〕29号）规定，水土保持方案审批应当在在生产建设项目申请报告核准或者可行性研究报告批复之后、开工建设之前完成。从方案编制看，其依据的可行性研究报告往往不够精细，相比主体工程设计往往会存在一定差异甚至较大变更，另外，由于方案的宏观性特点，虽然编制方案时尽可能满足一定的设计深度，也体现前瞻性要求，但是很难做到完备细致，无法直接满足施工要求。举个例子作类比，水土保持方案与后续设计之间，类似于食疗方案与具体食谱的关系，没有方案定食谱，就成为无源之水，光有方案没食谱，也成为一纸空谈。因此，开展水土保持后续设计是组织施工的前提要素，不可或缺。
1.4 开展水土保持后续设计是自主验收的必备要件
《水利部关于加强事中事后监管规范生产建设项目水土保持设施自主验收的通知》（水保〔2017〕365号）在“生产建设项目水土保持设施验收报告示范文本”中明确规定了“水土保持后续设计”章节内容，并提出了具体要求。《水利部办公厅关于进一步加强生产建设项目水土保持措施验收工作的通知》（办水保〔2016〕227号）将“未依法依规开展后续设计”列入“水土保持设施验收不合格标准”之一，水利部《生产建设项目水土保持设施自主验收规程（试行）》将“水土保持初步设计和施工图设计等手续完备”作为自主验收合格应具备的条件之一。《水利部关于进一步深化“放管服”改革全面加强水土保持监管的意见》（水保〔2019〕160号）特别强调，“无设计的水土保持措施，不得通过水土保持设施自主验收。”上述规范性文件均对后续设计提出了明确要求，不仅作为自主验收的必须条件，而且赋予“一票否决”之效力。
1.5 开展水土保持后续设计是是监督管理的必检内容
前述规定均对水土保持后续设计提出了强制性要求，2020年最新出台的文件，将不按规定开展水土保持后续设计纳入惩罚性情形。《水利部办公厅关于实施生产建设项目水土保持信用监管“两单”制度的通知》（办水保〔2020〕160号），明确将“未按规定组织开展水土保持设计”作为列入水土保持“重点关注名单”问题情形之一。《水利部办公厅关于印发生产建设项目水土保持问题分类和责任追究标准的通知》（办水保函〔2020〕564号）明确对“未组织完成水土保持初步设计和施工图设计”“未依据水土保持方案和标准规范进行设计，或水土保持设计工作严重滞后”等情形进行责任追究。
两个文件对不按规定开展后续设计的行为形成“组合拳”处理，惩戒力度之大前所未有。
2 如何开展水土保持后续设计
生产建设项目水土保持方案发生变更（补充）或水土保持措施发生较大变化（但未达到变更条件）的，生产建设单位应及时修改水土保持后续设计并向原审批机关报备。开展水土保持后续设计，应当以批准的水土保持方案及其批复意见，以及有关技术标准、规范等为主要依据，并同主体工程设计协调统一。具体应把握好以下几点：
一是内容上，整体设计与补充设计相结合，包括水土保持初步设计、施工图设计及补充设计等，其中弃渣场等重要防护对象还应当进行点对点设计。
二是时间上，规定时段与自由时段相结合，水土保持后续设计首次申报备案应在水土保持方案批复之后、项目开工前完成，并与主体工程设计同步开展。其后，可根据项目实际分阶段开展水土保持后续设计（补充设计），但均应在该设计对应的措施施工前完成。
三是频次上，规定动作与自选动作相结合，按规定在开工前完成水土保持后续设计审核后（吉林省行政区划内组织实施的项目还应向水行政主管部门报备），其他由建设单位根据自身需要完成，次数不限。
四是形式上，单独设计与专章专篇相结合。水利部规定生产建设项目应当依据批准的水土保持方案与主体工程同步开展水土保持初步设计和施工图设计，按程序与主体工程设计一并报经有关部门审核。其中，吉林省行政区划内组织实施的项目应当独立编制水土保持后续设计，单独设计并单独报备（其他省市的项目应当咨询当地水行政主管部门并按其要求执行）。
五是技术上，自身行业标准与其他行业标准相结合，按照《生产建设项目水土保持技术标准》（GB 50433—2018）附录C“水土保持初步设计专篇（章）内容及章节编排”等有关要求编制，但也应当兼顾其他行业法律法规及标准规范的规定。编制其他行业建设项目的水土保持后续设计，必须体现其他行业技术特点，贴近项目实际，因此要充分借鉴吸收其他行业的技术成果。
六是格式上，遵循通用规定与定制项目需要相结合，后续设计格式规定可参考《水利部关于印发生产建设项目水土保持技术文件编写和印制格式规定（试行）的通知》（办水保〔2018〕135号）有关规定，但也应根据项目所需以及相关行业标准规定，进行格式内容调整，体现出定制化的特点。
七是程序上，主体设计审核与行政部门报备相结合，应当按程序与主体工程设计一并报经有关部门审核，在吉林省组织实施的项目，根据《吉林省水土保持条例》及吉林省水利厅制定的《生产建设项目水土保持后续设计报备政务事项服务指南（试行）》有关要求，应向原方案审批机关报备（其他省市的项目应当咨询当地水行政主管部门并按其要求执行）。
3 下一步推动水土保持后续设计落实的几点建议
3.1 严格监督管理。加强事中事后监管，对于未编制水土保持后续设计问题，采取追究问责和信用惩戒叠加处罚，加大打击力度，形成监管震慑。
3.2 倒逼责任落实。与自主验收报备关联互动，严把验收关口，将后续设计作为水土保持设施自主验收的硬指标，对未按规定开展后续设计的，依法依规进行“一票否决”，严把。
3.3 坚持协调统一。后续设计处于承上启下的位置，应当发挥好承前启后的作用，做到与方案总体符合，与主体设计协调统一，与实际施工保持一致。
3.4 精简优化程序。注重“寓管于服”，按照有利于服务企业原则和减环节、减材料、减时限的要求，可在网上预审基础上，对后续设计进行承诺制管理，并采取“一张表”形式实现即办件处理。针对编制水土保持方案报告表的项目，建议适当简化后续设计要求，对于方案已经满足施工需要的简单项目，或者主体工程设计设立专章（篇）且能满足施工需要的报告表项目，可以不用单独编制后续设计。对于涉及其他行业简单项目的补充设计内容，除特殊情况或不适宜情形，可按照承诺制管理方式，认可接受其他行业部门审核的水土保持专章（篇）设计内容，减少企业不必要负担。
3.5 加强技术支持。相比方案编制参考的标准及与技术有关的文件，水土保持后续设计技术指导性文件资料偏少。除《生产建设项目水土保持技术标准》（GB 50433—2018）对水土保持初步设计内容及章节编排提出了要求以外，技术方面缺乏成熟配套的指导性文件规定或标准规范，目前仅深圳市水务局出台了技术导引。特别是涉及到其他行业的项目，还需要遵守其他行业法律法规、技术标准规范，亟待从技术角度加以规范统一。各级水行政主管部门可以与相关行业加强合作，联合制定出台更加适应需要的地方标准或者企业标准，由原来用一套标准的生搬硬套，变成根据项目实际量身打造。
3.6 终身责任追究。对于承担编制水土保持后续设计任务的单位和人员，除明确应当具有相应的技术能力和业务水平外，还应要求其对后续设计责任终身负责。
结语
综上所述，本文从行政角度分析了开展水土保持后续设计的法定必要性，根据法律法规及有关文件规定归纳提炼了应当把握的要点，并就如何进一步推动水土保持后续设计提出了建设性意见，希望能够对各级水土保持监管人员以及编制单位更好地开展水土保持后续设计工作，提供一定参考借鉴。
参考文献：
[1]梁天祥.贺州市开发建设项目水土保持方案后续设计初探[J].中小企业科技，2007（8）.
[2]王治祥.开发建设项目水土保持方案设计的技术思路与宏观把握[J].陕西水利水电技术，2004（2）