张钊 朱琼
广州市越秀区人民法院
内容摘要：突发公共卫生事件具有突发性、侵犯公益性、巨大危害性的特点，存在扰乱社会秩序、威胁生命安全、阻碍社会经济发展的危害。在应对突发公共卫生事件时应当遵循行政应急性原则、权限原则、社会动员原则、预防为主原则和公益原则。突发公共卫生事件应对机制目前存在监测预警工作不到位、信息公开制度不完善、应急法治扁平化的困境与不足。对此，应当建立健全政府危机管理法律体系，完善信息公开规章制度，并构建完善的应急法律体系。
关键词：突发公共卫生事件、信息公开、危机管理法律体系
一、问题的提出
2019年12月由武汉向全国蔓延的新型冠状病毒肺炎让全国乃至全球人民措手不及，面向全国的重大疫情及防控疫情行动迅速开展，这其中涉及应急、公共卫生、社会保障、公共秩序等诸多层面的法律规章制度，让人们更进一步认识到完善的法律保障在应对突发公共卫生事件中的重要作用。从法律保障角度来全面审视我国突发公共卫生事件应对机制，重新梳理非典肺炎疫情、甲型H1NI流感、新型冠状病毒肺炎等，相关重大突发公共卫生事件中的法律保障短板，对其进行反思与完善是当前值得我们进一步思考的重要课题。
2020年我国全国政治局常委会在相关会议上明确指出，针对蔓延全球的新型冠状病毒肺炎疫情，我们必须要在做好严格防控基础上，不断总结、吸取其中的经验教训，积极发现当前我国面对重大公共卫生事件时，在处理中存在的法律保障短板与缺陷，强化相关法治建设、不断完善应急管理机制，从根本上提高我国的重大突发事件应急处理综合能力。习近平总书记也强调，要结合自身实际情况不断加强疫情防控立法，完善相关配套制度机制，建设更科学、专业、高效的公共安全法律保障体系。
党和国家的相关政治局部署与战略方针，也为我们重新审视并完善当前我国在突发公共卫生事件的法律机制，构建新时代突发公共卫生事件应对机制法律保障提供思考指引。
二、突发公共卫生事件的特点与危害
（一）突发公共卫生事件的特点
1.突发性
公共卫生事件均有一定的不可预期性，一般发生都是非常急速与毫无防范，往往让人措手不及。如突然发生的非典型肺炎疫情、新型冠状病毒肺炎等事件，都是在政府与民众毫无准备的情况下突然爆发，导致了非常严重的人员与财产损失。但我们也要认识到，这种突发性并不是完全偶然的，前期通常会存在一个较为潜在而缓慢的积累时间，其突然爆发知识对其的一种长期结果体现。因此，我们要正确认识这种社会机构、自然体系等失衡造成的突发公共卫生事件，要能坦然并迅速的面对，通过有效的方式与应对将损失降低到最低。
2.侵犯公益性
突发公共卫生事件通常并不是社会一般性疾病，而是针对不不同个体的非特定性侵害公共事件，会对社会产生普遍性影响与损害，但这些公益又是建立在不同个体间的私益上，所以我们要根据具体情况将公益侵犯具体化、量化。如在2019年9月12日发生的广东东莞幼儿园疑似食物中毒事件，有数百名幼儿园医院就诊，有69人疑似被感染诺如病毒。在这一案件中，涉及到多少人、导致具体什么样严重后果，才能被定性为突发公共卫生事件，都是需要相关法律制度进一步细化的。
3.巨大危险性
突发公共卫生事件由于是面向整个社会的，所以一般其造成的危害都是为非常巨大的，甚至很多影响都是长期的，发生与应对都会造成极大的人员与经济损失。如在2019年3月21日突然发生的江苏响水爆炸事件，其爆炸导致78人死亡、465人住院治疗，化学爆炸影响波及到周边16家企业与诸多村镇，案件本身就造成了极为严重的人员与财产损失，赶赴现场救援的医护人员也面临极大的生命安全威胁，这种超负荷的救援与化学物质病毒侵袭都会给一线救护人员造成非常大影响，甚至会夺走其珍贵生命。
（二）突发公共卫生卫生事件的危害
1.扰乱社会秩序
突发公共事件的爆发必然会引起一定的社会慌乱，使人们的日常生活与社会安定受到极大影响，甚至存在引起社会恐慌的可能性。如在之前爆发的非典型肺炎疫情，在刚爆发期间很多人都认为其离自己很远，并没有给予应有的重视，在疫情蔓延至全国以后人们的心中就开始产生恐慌，社会正常运行秩序被打乱，人们无法正常工作、生活，甚至掀起抢购风潮，整个社会都处于半停滞状态，危害极为深远。
2.威胁生命安全
由于突发公共卫生事件所具有的突发性、巨大危害性等特点，一旦爆发会迅速扩展蔓延，使整个社会与广大民众疲于应付。不管是重大食品中毒、不明原因重大传染疾病等，还是化工事故爆炸等，一旦发生就必然会给波及群体与救援队伍造成严重健康乃至生命威胁。如从非典型肺炎疫情、到江苏响水爆炸事件、新型冠状病毒肺炎疫情，不管是自然因素，还是社会因素导致的各种突发公共卫生事件，都给社会民众的身体健康、生命安全造成非常大威胁。
3.阻碍社会经济发展
国家繁荣发展的前提是社会稳定、民众安居乐业，而突发公共卫生事件的爆发显然会使给社会经济发展带来严重负面影响，直接或持续性阻碍市场经济的健康发展。如在2019年发生的四川“8·20”强降雨特大山洪泥石流灾害，使农作物、居民房屋以及水利等基础设施，受到严重损毁，造成直接经济损失高达158.9亿元人民币，并且还会造成巨大的持续性影响；又如新型冠状病毒肺炎疫情，其造成的影响已经波及整个世界，对全球的旅游产业、养殖产业等不同行业造成巨大负面影响，使全球经济发展出现整体下滑趋势。
三、突发公共卫生事件应对机制基本原则
（一）行政应急性原则
任何突发公共卫生事件的爆发都是对管理层的严峻挑战，对管理者的应急反应时间、应急反应决策制定能力提出了极高要求，需要其在信息不完全、不可靠的情况下，迅速应对各种物资分配、超出实际所得等严重不利情况。行政应急性原则就是要求其能在这些不利因素下，从国家、社会等整体利益需求角度出发，在法律规范框架内，做出利益最大化、损失最小化的理性抉择，保证能将突发公共卫生事件的影响降至最低。
（二）权限原则
突发公共卫生事件本身的特点就决定了其在发生时法律规范必然会鉴于保全全局利益损失局部利益的目的，给予行政主体更多的权力，这也必然会导致公民权力受到一定程度的制约。但这也对行政主体提出了更高的法律义务标准，要求其在满足应对突发公共卫生事件基本标准前提下，不得对公民进行非法的权力干涉，最大限度保障社会整体公民的权益。
（三）社会动员原则
现代政府已经从传统的“包办”模式逐渐向依靠人民共同管理模式进行转变，在突发公共卫生事件应急机制中体现的更为明显。社会动员力量本身就同政府对事件发生时的呼吁紧密关联，更与国家的整体民众素质水平相关。因此，在明确突发公共卫生事件应对机制时法律保障时，要明确从整个社会参与角度进行考虑。
（四）预防为主原则
凡事防患于未然，我们要重视前期防范的重要性，积极将突发公共卫生事件潜在隐患消灭在摇篮中，而这也是应急事件的首选最优方法。在预防时一定要注意，预防并不等于完全阻止其发生，主要是侧重前期预测、预警，及时采取应急预防措施，能避免则避免，不能避免就将损失降低到最小。
（五）公益原则
行政主体在面对突发公共卫生事件时选择的所有行为，都必然是从国家与社会角度考虑的，在保障整体利益的同时必然会造成个别个体权益的受损。
如在新型冠状病毒肺炎疫情期间，国家针对疑似感染的人员采取了强制性隔离的措施，这必然会损害被隔离人员的权益，但这从根本上保障了公共权益，加上突发公共卫生事件自身的危险性，所以相关法律规范对这种强制性隔离措施是予以支持的，而这也是处于公益原则的必然选择。
四、突发公共卫生事件应对机制法律保障困境
（一）监测预警工作不到位
突发公共卫生事件虽然具有突发性等特点，其整体却是事件演变过程，所以在实践中需要根据实际情况分阶段进行应急处理。当前我国的突发公共卫生事件应对机制主要包含：事前监测预防、事中应急救援出处理、事后恢复重建三个阶段。其中，监测预防是首要，也是最重要的阶段，能够将事件最大限度消灭在发展初期，将事件发生的损失降低到最小，但当前我国的监测预防工作却发生了畸变，具体体现在以下几方面。
应对机制中所涉及的相关规定并没有针对监测预防的细化操作制度与具体流程，硬性责任规定存在缺失情况；政府与地方级监测预防机制水平参差不齐，地方经费没有有效保证，使监测预防机制质量无法得到保障；监测预防报告信息公开与报告制度并不完善，经常会有政府部门为了不影响自身的政绩，而对突发公共事件前期情况隐瞒不报或谎报，并不能采取有效的积极应对措施，最终导致事件的严重化发展，要给国家与社会造成严重的损害。
（二）信息公开制度不完善
突发公共卫生事件的爆发，最让社会民众无法接受的并不是事件给人们造成的危害，而是相关部门对事实真相的不公开态度，无法让社会民众更清晰的了解到自己想知道的事件具体情况，导致各种猜疑情况的出现，严重的甚至会造成社会恐慌与动荡。
首先，是相关部门对突发公共卫生事件本身信息的不公开。虽然当前国家各种相关政策文件都明确指出要在实践工作中严格遵循相关的信息公开制度，但很多地方政府部门工作人员的政治觉悟仍旧比较欠缺，对社会民众的知情权并不能给予充分保障。其次，是政府信息公开渠道的不公开。这主要体现在渠道的不畅通性，随着互联网等现代信息技术的发展，社会民众可以通过更多的方式来了解突发公共卫生事件爆发发展具体情况，但由于政府在信息公开上的权力过大，所以一旦政府不想让民众知晓具体情况，则很可能会出现给媒体施压封锁消息的情况。最后，是社会民众的知情权无法得到法律保障。知情权是包括我国宪法在内的所有法律明确规定的公民应享受的最基本保障，但我国并没有任何明确的关于突发公共卫生事件中社会民众知情权的法律制度，这就导致当社会民众在事件中被侵犯知情权时并不知道使用怎样的方式进行合法维权。
（三）应急法治扁平化
当前我国突发公共卫生事件应对机制的法律保障从整体结构上来看，基本上都是相关行政法规与部门制度，唯有《食品安全法》、《传染病防治法》等很少几部突发公共卫生事件相关基本法律，这些法律制度主要是针对特定领域的突发公共卫生事件进行了规定，并没有涉及到其他领域，存在非常大的局限性。虽然我国针对这一情况出台了相关的《突发公共卫生事件应急条例》，其本身也融入了依法行政与现代法治理念，但其作为基本的行政法规，立法程度仍旧较低，很多在突发公共卫生事件中需要采取的必要措施，已经严重超出了《条例》的规定范畴，只能算所法律保留事项，这就使相关的突发应急措施在执行中出现合法与正当两难的情况。同时，《条例》中的官本思想较为严重，整体更注重行政机关的权力影响，对于具体的监督与执行流程等细化问题并没有明确规定，这必然会出现权力过度使用、滥用等不良情况，使社会民众的基本权益存在被侵犯的可能性。最后，是《条例》中对提出的强制性隔离等措施，与公民立法存在矛盾，《条例》中对于具有疑似传染等情况的个体可以进行强制性隔离，但这与立法中规定的必须以法律规定为前提对个体的人身自由进行强制性限制相冲突。
五、突发公共卫生事件应对机制法律保障完善对策
（一）建立健全政府危机管理法律体系
政府危机管理本质上就是政府与相关公共组织，在对突发公共卫生事件应对时所需采取的相应措施，以保证能在最短时间内防范、化解相应的危害，使社会尽快恢复到正常运行状态。针对当前我国监测预警工作不到位、行政危机管理机制缺乏协调性等不良情况，需要构建更为健全、完善的应对管理体系，构建权威性常设应急机构。要知道常设的权威性、统一性突发公共卫生事件应对机构，对于紧急情况的应对、处理以及保持社会秩序稳定具有非常重要的正向作用。
因此，我们要根据实际情况组织权威医疗专家、卫生专家以及相关的管理队伍，共同组建常设应对机构，保证其能定期对相关应急事件进行研讨，从中积极寻找导致相关突发公共卫生事件的监测预警不足、应对缺陷等，明确其中的资金来源、运作方式等，保障其能在突发公共卫生事件发生时协调各部门高效运作。
（二）完善信息公开规章制度
一方面，是完善行政信息公开制度。从根本上来看，政府是利用纳税人的纳税费用供养的，所以需要其为纳税人提供所需的公共产品服务，其工作也需要受到纳税人的监督，避免其利用手中的权力谋求私利做出违背法律法规的行为，而要想保障政府在社会民众中的权威性与法制性，就需要政府保持信息的公开透明性。尤其是在需要全社会共同参与的突发公共卫生事件中，为了最大限度降低社会的负面影响，就必须要完善突发公共卫生事件应对机制中的信息公开制度，具体可以从以下几方面着手。
首先，是在不同应急法领域中，根据实际情况明确普通应对信息公开制度，可以通过国务院等相关政府部门制定适应所有突发公共卫生事件应对机制的行政法律，对信息公开的具体内容、基本原则、公开方式、公开责任主体等进行明确。其次，是转变传统官本位思想，明确突发公共卫生事件应对公开法律关系基础，指出社会民众是知情权的主体，而让社会民众知情权得到充分保障，是政府等部门必须要严格遵守的法律责任与基本义务。最后，对突发公共卫生事件的发展情况进行正确的信息渠道报道，让民众充分了解事件发展具体阶段，避免因信息不公开导致的社会恐慌问题。
（三）构建完善的应急法律体系
一方面，要制定专门的上位法。当前我国已经形成了突发公共卫生事件的应对法律机制框架，但相关的法律应对机制中仍旧存在诸多不足，所以为了最大限度降低行政权权力的过度化使用，将应急法治扁平化影响降至最低，我们必须要在原有的《突发公共卫生事件应急条例》上，出台更为专业、详细的《突发公共卫生事件应对法》，该项法律要更注重对突发公共卫生事件事前、事中以及事后等诸多环节的工作内容进行规定，以法律的形式明确所包含主体的责任与义务，在保障全社会权益性的同时，使个体的权益得到一定程度的保障，对违反相关法律规定的人员、部门进行及时处理。
另一方面，是建立相配套的法制。配套的法制构建主要是针对社会救助法以及灾后恢复法，这两方面的法律对于国家建设来讲，尤其是影响非常巨大的突发公共卫生事件，是一项非常庞大的后续工程法律标准，我们需要根据突发公共卫生事件的特征，对救助的对象、等级进行明确划分，资源来源等进行监督与管理，对灾后重建资金的分配与监管等，都进行严格的规定，使相关做法做到有法可依、有章可循。
结束语
综上所述，当前我国突发公共卫生事件应对机制的法律保障并不完善，需要结合自身实际情况，从建立健全政府危机管理法律体系、完善信息公开规章制度以及构建完善的应急法律体系等不同角度进行完善，为我国突发公共卫生事件应对机制的提供更有效、更完善的法律保障。
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