滕磊
招远市自然资源和规划局 山东省招远市 265400
摘要：在新时期国土空间规划背景下，我国乡村面临转型发展难题，从目前我国乡村振兴所面临的现实困境问题着手，为国土空间规划、助推乡村振兴谋求新路径。本文探讨了在乡村振兴工作中的有效做法。
关键词：国土空间规划；乡村振兴；困境；实施路径
引言
为了推进中共中央和国务院发布的乡村振兴战略在村庄规划中全面落实，并且响应实现国土空间规划全域管控的要求，自然资源部办公厅印发了《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》。通知明确了村域国土空间规划实现土地利用规划、城乡规划等有机融合，编制了“多规合一”的实用性村庄规划。
1新时期国土空间规划概述
国土空间规划作为一种规划，其规划对象是国土空间。国土空间是国家主权与主权权利管辖下的地域空间，是人类生产生活的载体和场所，包括陆地国土空间和海洋国土空间。国土空间规划主要就是指由自然资源部门针对我国国土资源极其空间条件进行合理开发和整治，在确保合理利用的基础上做好保护工作，进而体现出国土空间的综合战略部署，推动区域的协调可持续发展。在社会发展新时期，我国国土空间规划工作同样也面临着新的要求，对于自然资源部门提出了更高要求，需要促使编制单位具备更强战略性思想，能够体现与时俱进的发展特点，可以在维系社会稳定以及推动地区高速可持续发展方面做出重要贡献，避免因为国土空间规划的不合理，造成较为严重的国土资源浪费或者是较为严重的地区发展阻碍。伴随着近年来我国国土空间规划体系的不断成熟，相关政策以及管理机构同样也越来越完善，在自然资源部以及各地方自然资源局的指导下，我国目前国土空间规划编制工作取得了一定进展，但仍需要在规划的不断实践中进一步摸索，力求对国土空间资源进行更加合理的利用。
2乡村振兴面临的困境
2.1管理体制缺失
我国村庄规划与村庄土地规划分属于住房与城乡建设部门与国土资源部门，两部门之间存在缺乏沟通以及政策对接等矛盾问题突出，导致村庄规划建设落地实施困难。与此同时，土地管理体制的缺失造成村庄宅基地建设缺乏管控，村庄内私搭乱建现象严重。村庄规划中土地规划指标不明晰、土地权属不明确、村庄内部空心化、村庄土地荒芜等，增加了村庄土地流转难度。技术底图不统一：以往在我国村庄规划编制过程中常以比例为1∶1000的比例尺为标准，其规划比例精度较高，而村庄土地规划常以遵循乡级土地规划1∶10000的比例尺，对于村庄土地规划比例过大。从而，导致村庄土地分类布局精度不够。当前，国土空间规划下的村庄规划将以第三次全国国土调查数据为基准，采用不低于1∶5000比例尺，对于村庄的居民点布局仍然无法精确把控。
2.2缺乏完善的法律法规保障体系
目前虽然已经出台了一些关于国土空间的法律法规和相关政策文件，但针对国土空间规划的立法相对滞后，相关法律法规仍然不够健全，没有形成完善的法律保障体系，难以满足社会发展要求。主要表现在：法律与法律之间的内容协调性较差；缺乏统领全局的主干法律规范国土空间规划，国土空间规划相关立法滞后；相关法律法规的内容不够全面，无法服务于现有的国土空间规划，缺乏现实的可操作性；目前关于国土空间规划的法律内容概括性较强，规划内容不够详细；规划体制自主性较弱，严重依赖中央政府的决策。
2.3不具备协调性完善的规划策略
由于我国国土空间规划工作在各个领域是分别进行的，因而常常会出现不具备协调性完善的规划策略问题。有的时候相邻地区进行国土空间规划的时候，往往出现一定的矛盾，对于相关的自然资源就会有不同的处置方式，这样就会带来一些不必要的损失。因而在进行国土空间规划的过程之中，要进行全局的把控。全局把控作为基础的工作，就是要做好顶层设计，在上级相应的管理人员进行国土空间规划工作分配的过程之中，就需要将界限明晰，这样各个地区在进行空间规划的过程之中，就能够更加清楚地了解到自己当前工作所在的区域以及自己的责任。就可以在一定程度上提升工作的效率，缓和矛盾。另外国土空间规划工作还需要对内部的管理体系以及相应的工作流程体系进行规整，能够更好地开展相应工作。近年来比较好的方式是所有的国土空间规划部门形成一个全国的数据库，在相应的数据库上进行工作的分配以及权责的分配。
3国土空间规划助推乡村振兴的路径
3.1科学制定产业规划，突出发展重点与特色
在目前我国乡村产业发展普遍面临的问题有：资源利用与产业发展程度低，没有体现特色优势；集体经济发展尚未成熟，发展主体难以形成；产业发展层次低下，发展路径不明晰；产业专业化水平不高，创新技术及生产方式缺乏等。走工业化道路是我国绝大部分发达地区的选择，但在大部分工业化水平较低的区域，乡村接受城市产业转移的能力较弱，同时受市场经济和政策的影响，工业化道路没有绝对的借鉴意义。近年来，相对经济条件发展较好的乡村区域，基础配套设施相对齐全，休闲农业和乡村旅游等第三产业发展迅猛，应进一步加大力度发展创新体验式乡村消费模式，利用城市产业转移的优势加快新型乡村产业类型的培育，完善乡村物流运输系统建设及互联网的销售模式。欠发达地区由于社会发展水平较低，消费水平有限，又缺乏主导产业支撑，第三产业的发展受到较大制约，农业在乡村产业发展中仍占主要地位。
在乡村振兴及新一轮的国土空间规划背景下，欠发达地区乡村应注重产业联动发展水平提升，产业融合是顺应乡村产业发展趋势的必然要求，其乡村产业发展应以农业为主要发展对象，探索农业与其他产业融合发展的可能性，农商结合型、农工结合型、农旅结合型等模式由此提出，试图为欠发达地区乡村产业提供更多的可选择路径。农商结合为农业向商贸服务业和新型技术产业等延伸和渗透的一种模式；农工结合以技术为媒介发展工业，延伸农业产业链条，扩大整体产业联动网络，带动农业产业化、现代化；农旅结合为依托乡村特色资源，在农业发展的基础上，拓展开发休闲旅游、农业体验等新兴产业方式。产业兴，百业兴。我国地大物博，自然条件优越且各地各具特色，产业发展具有强大潜力，利用产业规划手段，通过寻找自身资源条件的突破口，科学哺育，规避风险，打造村庄特色产业振兴。
3.2划定“三区三线”，树立底线思维
“三区三线”是根据城镇空间、农业空间及生态空间三大类型空间展开，分别对划定的城镇开发边界、永久基本农田保护红线及生态保护红线三条控制线。国土空间划定“三区三线”过程中必须树立底线思维，明确三类空间与三条控制线的划定标准，结合地方特点与空间发展战略形成协调一致的核心内容，最终建立刚性控制线。这条刚性控制线就代表了底线思维，要求国土空间规划必须做到精细地与区域管控边界、管控强度进行衔接，并做到自上而下指标传导与自下而上的诉求反馈相结合。
3.3创新国土空间规划行政体系
在新时期的国土空间规划工作中来看，必须要对现有的国土空间规划行政体系进行创新，这样才能使规划工作的层次感更清晰。从“三规合一”的角度入手，加强各个职能部门之间的相互交流沟通的效果，创建具有时代特征的行政体系平台或者交流系统，这样能够积极处理具体规划工作中暴露出来的矛盾问题，还能够避免重新或者单独成立行政机构后带来的行政资源浪费、行政体系臃肿等问题。此外，在进行国土空间规划时，还需要充分听取社会群众的看法和建议，这样可以让群众也参与到规划工作中，突出国土空间规划中的民生性和全面性，让群众更加信任、认同并积极助力国土空间规划顺利进行。
3.4推行农村土地整治盘活用地需求
高度重视土地整治工作，把土地改革的红利留在农村与农民，并作为推动农业农村转型升级、实施乡村振兴战略的重要抓手，在新一轮国土空间规划中，应摸清当地农村的土地现状底数，掌握产生指标的资源潜力，做好村庄的拆旧、建新、产业引入等方面的空间布局规划。各地要充分合理利用存量建设用地，对现状建设用地规模确实无法满足农村发展、村庄建设需要的，在符合土地利用总体规划前提下，允许使用规划新增建设用地预留指标适当扩大村庄建设用地规模。建议部分地区在项目区内提留不超过建设用地复垦面积的20%，作为乡村规划新增建设用地预留指标，保障项目区内农村基础设施和新产业新业态发展用地。充分利用城乡建设用地增减挂钩政策，有计划开展农村宅基地、工矿废弃地以及其他存量建设用地复垦，合理安排新建区块，为农村一二三产业融合发展和城乡统筹发展提供土地要素保障。
3.5正确认知生态保护问题
在开展规划工作时，必须具备生态保护意识，将国土规划和生态环境保护进行有机结合。在进行工作的过程当中，要注重工作人员专业能力和生态意识的培养，不能以牺牲环境为代价来发展经济，而是在重视生态保护的基层上，更加科学地进行国土空间规划，为我国社会经济的稳定发展打下坚实基础，切实解决生态环境和民生等问题。
3.6建立统一数据库
在对数据的获取和分享的通道进行共享并规范了数据整理的模式之后，最为重要的一项工作就是要对国土空间规划领域相应大数据的数据库进行建设建设。这需要对国土空间规划过程之中相应的勘测团队进行统一部署和规划，勘测团队在通过实地考察以及利用各种技术进行数据获取工作之后，需要统一将数据整理而后上传至数据库。这样在全国范围内，形成统一的国土规划领域大数据数据库的建设。这可以为之后的国土空间规划工作打下非常坚实的基础，后期的国土空间规划人员可以直接利用数据库实行全国的数据共享，了解每个地区的国土空间数据以及实地的状况，因此可以更好地做出相应国土空间规划的决策，帮助每个地区的经济发展以及民生建设做出更好地推动。
3.7技术创新
新时期国土空间规划的战略发展还需要具体落实到技术层面，借助于更为新颖的技术手段来提升国土空间规划水平，解决以往国土空间规划中容易出现的偏差和弊端。在国土空间规划工作开展中，技术层面的创新发展往往可以着眼于引入更为先进的科学技术手段，比如将大数据相关技术有效引入国土空间规划，就能够充分运用大量数据信息资料，确保国土空间规划能够具备更强的适宜性和可行性；将自动化监控技术引入国土空间规划，还可以对于国土资源进行实时调控管理，对于以往存在的一些不利因素进行有效优化控制。另外，注重实现国土空间规划和人工智能的有效结合同样也是未来发展的一个重要方向，借助于人工智能可以更为全面系统地分析国土空间资源，有助于实现对于各方面诉求的协调满足，尽量避免任何一个因素考虑不当，产生严重威胁，同时还能够明显降低国土空间规划人员工作压力。
结语
乡村地区本身具有错综复杂的地域特性，因此伴随当前城镇化背景下城乡演变现状，我国乡村国土空间规划工作必须起到重要作用，注重在乡村发展条件差异巨大的大背景下追求乡村振兴各方面要素全面发展，建立村庄层面国土空间规划支撑体系，关注人口产业与资源文化变化，实现乡村国土空间规划工作整体发展，构建乡村振兴新格局。
参考文献
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