李承浩
德州市土地储备整治中心 山东省德州市 253011
摘要：在国家发展过程中，土地储备工作非常重要，而土地储备计划的编制工作是否合理不仅关乎着土地储备计划的执行，更加关乎着当地土地资源的合理利用程度。随着我国经济形势的发展变化，按照以往方式编制的土地储备计划越来越不能满足当下市场经济的发展需求，而其在执行中所存在的问题也越来越突出。如何根据我国经济发展形式，制定合理有效的土地储备计划，着手解决计划执行中存在的问题，是目前我国相关部门需要重视的问题。为此，本文就以土地储备计划编制和执行为主要的研究对象，来分析其存在的问题，并根据问题的成因，提出有针对性的对策。
关键词：土地储备计划；编制工作；存在问题；策略
引言
土地储备对城市发展具有保障和调控作用，可以改善城市环境和居住条件，推进土地集约高效利用，加快城市功能布局调整，促进城市经济社会全面协调可持续发展。科学且合理地进行土地储备计划编制，并且将储备工作有效的落实到实处，是发挥土地储备保障和调控作用的重中之重。当前，土地储备计划编制和实施中，面临着计划编制不够精准、实施土地储备资金短缺、市区两级土地收益分配政策不尽合理等一系列问题。尽快的完善和解决以上问题是确保土地储备各项工作顺利完成的基础。
1计划编制的原则
首先，土地储备计划应符合规划，规模适度。选取地块应符合现行规划，将来要符合国土空间规划，还应结合往年收储规模，考虑市场供需状况和收储资金实际，合理确定新增规模。其次，要突出重点，合理布局。计划编制的全过程要紧紧围绕城建重点区域，还应着重选取棚户区、旧住宅区、老旧商业区、企业低效闲置土地等区域的土地，以达到优化调整城区空间布局结构的目的。再次，纳入计划地块应条件成熟，便于实施。集体土地中主要选取土地征收报件准备或已经上报待批的土地，国有土地中主要选取征而未供国有建设用地、“退二进三”企业用地、已启动拆迁土地。最后，计划编制应坚持工作连续性、合理性。将往年正在实施收储的地块继续纳入到下一年度储备计划中。
2计划编制的过程
要坚持开门编计划，编制机构应广泛征求相关单位特别是地块实施主体意见建议，地块整理汇总后，要组织实施主体、辖区政府、有关职能部门集体研究，合理筛选地块，重点剔除不符合规划、当年无法启动拆迁等违背计划编制原则的地块，同时应进一步明确地块范围、规划用途、完成收储时间等事宜，根据反馈意见完善计划内容，形成土地储备计划编制方案。计划应按程序报批后印发实施。
3计划编制和执行中存在的问题
3.1计划编制缺乏精准性、科学性、可操作性
一些地方土地储备计划编制过程缺乏必要的调查研究、分析研判，审核把关不够严格，导致储备计划缺乏精准性、科学性，纳入年度土地储备计划的地块，有很大比重是未来3-5年才能够完成收储的地块，甚至一些地块连续多年无法启动收储。再加上储备计划逐年编制、调整，调入地块多，调出地块少，导致规模越来越大，实施率、完成率越来越低。土地储备计划可操作性差，编制工作流于形式，最终将导致土地储备计划丧失权威性。
3.2地方政府实施土地收储资金短缺
实施土地收储资金需求量较大，但是一些地方政府财力不足，土地收益基金的建立和使用情况不理想，财政拨款投入土地储备数额不稳定，甚至是少之又少。再加上近几年国家政策调整，开发商垫资“熟化”、政府贷款融资等实施土地储备原有资金获取渠道关闭，土地储备资金因缺口较大。虽然各地都在积极探索土地储备政府购买服务及政府采购工作，但因为缺乏相关规范管理制度，操作起来难度较大。
土地储备专项债券发行虽已有三年，但地方政府能申请筹措的债券资金有限，加上专项债券管理和使用相关操作程序还不够规范，致使一些使用土地储备专项债券的地块选取不够科学，面临实施难、项目调整难、还本付息难等局面。
3.3市区两级土地收益分配政策不尽合理
设区的市在实施土地储备中还面临市区两级土地收益分配政策不尽合理，区级缺乏工作积极性问题。地块列入土地储备计划后，实施主体往往是辖区政府（管委会）。由辖区政府（管委会）具体实施地块成本核算、土地征收、拆迁清理、土壤污染状况调查等土地收储工作，一些地方辖区政府还需先行垫付收储前期征收拆迁等工作所需资金，待土地出让后资金才能得到返还。一些市级政府在制定土地收益分配政策时，没有将土地收益分配向区级倾斜，市级留存比例过高，甚至在一些收储项目中区级收益很少或者直接无收益，导致区级政府（管委会）缺乏甚至没有实施收储积极性，或者是有选择性、针对性的开展收储工作，从而导致储备计划难以实施，工作十分被动。
4计划编制和执行中问题的解决方案
4.1科学合理编制土地储备计划
在坚持原则，严把程序基础上，可按照《土地储备管理办法》要求，编制土地储备三年滚动计划，合理确定未来三年土地储备计划规模，之后定期调整。采取远近结合，近细远粗方式，要求首年土地储备计划要详细，原则上当年列入，当年完成收储。将首年度无法完成收储，但是因各种原因确需列入计划地块列入后两年计划，后两年较为粗略，不对计划地块完成收储时序作硬性安排，但要按时启动征收拆迁等工作。编制土地储备三年计划，可提高计划的科学性、合理性，显著提升首年度计划可操作性、实施率和完成率。
4.2积极探索土地储备资金保障机制
地方政府应拓宽土地储备资金来源，探索资金保障机制。一是土地收储项目所需财政资金从土地出让收入、国有土地收益基金、经批准可用于土地储备的其他资金中统筹安排；二是积极申请土地储备专项债券。科学选取土地储备计划中条件较为成熟、确需使用债券资金、能够在债券发行期限内实现出让偿还债券本息的地块作为债券项目。要严格债券资金管理，出台政策对资金申请、审批、拨付、使用、偿还进行全流程监管，相关方要签订《债券资金管理使用协议》，明确债券资金拨付、使用和偿还相关事宜并严格遵照执行。三是推动土地收储政府采购工作。积极探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿等土地一级开发服务，按照有关规定制定项目服务报酬支付标准等相关规范制度，鼓励第三方机构参与，吸引社会资金投入。
4.3合理确定市区两级收益分配政策
设区的市在市辖区开展土地收储时，要简化收储流程，能简则简、能放则放，提升工作效能。另外，要算好市区两级收益分配帐，合理制定分配政策。区级投资项目，土地收益分配要多向区级财政倾斜，以提高区级政府开展土地收储，实施政府城市规划、城建计划的积极性，以达到加快城市发展，提升城市居住环境和人民群众幸福感、获得感的目的。市级投资项目，土地收益可确定适当比例拨付项目所在辖区政府作为奖励性资金。
结语
综上所述，土地储备计划是十分贴合民生，与百姓切身利益息息相关的工作，有关土地储备计划的编制和执行部门首先需要认识到该工作的重要性，在工作时持有严格科学的态度进行工作。其次，相关部门和工作人员更加需要认识到目前本辖区土地储备计划在编制和实施过程中存在的问题。为此，本文根据目前存在的问题，提出了几个方面的对策，希望该项对策的提出可以缓解当下问题，高效的解决土地储备计划所面临的问题。
参考文献
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