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“全面二孩”背景下中国生育政策优化研究

发表时间：2021/3/22 来源：《文化研究》2021年2月下作者：赵越

[导读] “全面二孩”政策已实施五年有余，而我国总和生育率持续走低。当前我国“全面二孩”政策并没有达到人们的预期。但二孩政策不是我国生育政策调整的终点，我们应在此基础上，考虑育龄人群的生育意愿，不断完善我国生育政策。

黑龙江哈尔滨黑龙江大学赵越 150000

摘要：“全面二孩”政策已实施五年有余，而我国总和生育率持续走低。当前我国“全面二孩”政策并没有达到人们的预期。但二孩政策不是我国生育政策调整的终点，我们应在此基础上，考虑育龄人群的生育意愿，不断完善我国生育政策。
        1.前言：生育政策作为一项公共政策，它的提出和执行需要相配套的其他公共政策系统来支撑，需要其他相关政策的配合才能顺利推行。因此，要加快推进与生育相关的教育政策、医疗政策、公共服务体系、生育保险和社会福利体系的构建与完善，降低家庭生育的直接成本和间接成本，缓解女性职业发展的压力。
        2.生育政策优化的现实依据
        2.1优化生育政策是顺应社会发展的需要
        2020年11月3日，中共中央发布了《关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》。建议提出，“制定人口长期发展战略，优化生育政策，增强生育政策包容性，提高优生优育服务水平，发展普惠托育服务体系，降低生育、养育、教育成本，促进人口长期均衡发展，提高人口素质。”
        2.2优化生育政策是国家对个人意愿高度尊重的体现
        中国制定生育政策最根本的原因是: 到目前为止广大群众生育愿望与国家的要求仍然有相当大的距离。因此在制定政策时必须了解和估计群众的愿望与国家的要求还有多大距离，如何在保证国家稳步发展的前提下，尽可能地使生育政策与广大群众愿望相接近，减少政策本身给群众在生产、生活和生育上带来的困难。
        3.影响生育意愿与生育行为的因素
        随着我国目前经济社会不断发展，以及全面二孩政策的不断放开，“生育政策”已经不再是影响我国育龄人群生育意愿的重要因素，相比较下，社会经济压力，是否有人照看孩子以及未来职业发展以及社会福利都会对育龄人群的生育意愿和生育行为产生重要影响。
        3.1经济压力
        经济因素是当代育龄人群抚养孩子的主要负担[ DU Y, WANG M Y. Population Ageing, Domestic Consumption and Future Economic Growth in China［M］. Canberra: ANU Press,2011:301-313.]。经济因素主要包括：房价、收入、家庭储蓄等因素。人们也会往往根据其家庭的经济状况来进行生育决策。家庭收入对育龄家庭生育一孩、二孩都有较为重要的影响。家庭经济情况越好，生育意愿就越强。而夫妻其中一方失去收入，导致经济压力增大，也会抑制家庭的生育意愿。
        有研究认为，房价上涨整体上降低了育龄家庭的生育意愿，但对不同产权数的家庭影响存在差异。房价上涨对无住房居民和小户型影响较大，体现在住房面积越小，影响越大。对有多套房居民，其二孩生育意愿对房价上涨并不敏感。[ 邹灿成.住房价格对城镇居民二孩生育意愿的影响研究——基于CGSS微观数据的时政研究[D].中南财经政法大学，2018.]
        目前我国医疗资源、教育资源分配呈现明显的地区差异和城镇差异，优质的教育、医疗资源多集中于我国东部地区、以及城镇地区。育龄家庭为争夺有限的优质资源，必然需要花费大量金钱在购房、送孩子进行课外补习等方面，大大增加了家庭的经济成本，一定程度上降低了家庭生育二孩的意愿。
        3.2照料压力
        对于当代育龄家庭说来，家庭的照料压力无疑是影响生育意愿的重要因素。我国当前育龄家庭多为双职工家庭，绝大多数家庭也处于“4-2-1”的家庭结构中。一方面，近年来，由于我国职工的退休年龄一再延后，很多家庭中爷爷奶奶，姥姥姥爷也处于未退休状态，无法对婴幼儿进行照看。另一方面，女性如果选择生育二孩，除了要付出大量精力照顾婴幼儿，还要面对职业发展的中断。当前，我国产假制度并不健全，女性产假时间过短、男性陪产假制度尚缺乏立法保障，无法减轻女性的压力。
        虽然全面二孩政策实施后，国家提倡建立公办幼儿园、普惠性幼儿园，但当前市场上还是以民办幼儿园为主，公办幼儿园“入托难、入托贵”问题已成为现实，而民办幼托机构所需费用并不低，选择民办幼托无疑又增加了家庭的经济负担，不利于提升生育意愿。
        3.3社会福利
        社会福利主要包括生育津贴、生育假期、生育保险、社会保障等内容，对育龄家庭的生育意愿有一定的促进作用，但对不同收入的的家庭，影响程度也有所不同。对于没有收入的家庭来说，社会福利制度的实行有利于增加家庭收入，改善生育条件，有利于没有收入家庭生育意愿的提高。一定的社会福利也会低收入家庭带来宽松的生育时间，适当的经济补贴也会弥补因为生育所丧失的机会成本，有利于提高低收入家庭的生育意愿。社会福利对高收入家庭的生育意愿不会有太大影响，而是对因为生育而造成的时间耗费十分在意。目前有些发达国家给予家庭“婴儿补贴”和“税收优惠”[ DRAGO R. Did Australia’s Baby Bonus Increase Fertility Intentions and Births? ［J］.Population Research and Policy Review,Vol.30,No.3,June,2011:381-397.]，鼓励拥有较高学历的夫妻生育二胎等，这不仅有利于人口素质的提升，也无疑对生育意愿的提高起到了正向的作用，并且对于我国社会福利的完善也存在一些重要的借鉴意义。
        4.影响因素存在的政策原因分析
        4.1公共幼托体系不健全
        4.1.1现有公共幼托政策缺少可操作性
        “全面二孩”政策在2016年初正式实施，二孩出生数量的增加，无疑对我国当前的公共幼托体系的一次重大考验，也对其提出了更高的要求。为响应广大民众需求，党和国家领导人在十八大以及随后多次重大会议中强调，要着重发展公共幼托事业，建设普惠性幼儿园，并出台了一系列惠民的政策文件，其中最具代表性的则是国务院办公厅发布《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》。至此，符合我国国情的婴幼儿照护服务政策正式出台，也确实为促进婴幼儿照护服务健康提供了指导性的建议，但文件中只是提及加强相关培训，鼓励单位内部建设托儿所，但是却未提及任何资金鼓励或是政策倾斜，可操作性不强。由此可见，我国的幼托服务政策还有待进一步完善。
        4.1.2公共幼托政策不够全面
        在全面二孩政策实施前，我国缺少对幼托服务的立法，在仅有的一部部门规章《托儿所幼儿园卫生保健管理办法》中，从这部规章的名字中，我们不难看出，这部管理办法的颁布仅仅是对当时幼托机构的卫生保健工作进行了详细规范。虽然在2019年10月，国家卫健委依据《未成年人保护法》和《国务院办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》制定了《托育机构设置标准（试行）》和《托育机构管理规范（试行）》，对幼托机构的设置标准和管理规范进行了规定，但是对于幼托机构的办学条件和审查资质等方面的立法仍存在空白。
        4.1.3相关普惠性幼儿园政策缺少可操作性
        通过对政策的相关梳理来看，绝大多数省份及地区都已响应国家号召，出台了地方性质的教育普惠性政策。但是不同地方的文件中我们可以发现，有些地区如辽宁省沈阳市出台的《沈阳市人民政府办公厅关于做好国家学前教育改革发展实验区工作的实施意见》中明确规定了沈阳市学前教育的财政投入比例，而有些地区，如安徽省，则是仅仅在政策中提出支持普惠性幼儿园的发展，并没有像沈阳市一样明确规定政府的财政投入比例，且没有规定明确的奖补项目，缺乏一定的可操作性。
        4.2生育保障体系尚不健全
        4.2.1生育保险政策缺乏法律支撑
        我国现阶段并没有颁布《生育保险法》，而现行的一部《企业职工生育保险试行办法》还是早在1994年由原劳动部颁布的，且目前依旧在试行。由此可见，我国有关生育保险的法律发展相当滞后，这一定程度上导致了我国的生育保险政策的法律约束力不强。

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随着社会经济的不断发展，生育保险政策长时间不更新、调整，使得生育保险中出现的问题无法及时解决，如此既不利于对我国育龄妇女生育权力的保护不利于生育保险政策的长久健康发展。
        由于缺乏具体实施细则的指导，这也大大增加政策执行的的困难度，使得新政难落地。
        4.2.2生育保险的覆盖范围小
        2019年3月，国务院办公厅发布《关于全面推进生育保险和职工基本医疗保险合并实施的意见》，《意见》提出要在2019年年底之前实现生育保险和医疗保险的合并，将生育医疗费用纳入医保。这无疑扩大了保险范围，但遗憾的是《意见》仍未对男性生育保险享受的待遇进行明确，并且未涉及无工作女性生育保险权益的涵盖，这说明生育保险政策还有待进一步完善。
        4.2.3产假制度不完善
        一方面，女性享有产假时间短。目前我国的产假标准参照的是2012年起施行的《女职工劳动保护特别规定》第七条的规定。随着二胎政策的放开，女性面临的抚育压力加强，对产假的品质提出更高的要求。另一方面，男性陪产假制度没有法律保证陪产假是针对已婚男性所设置的假期，在女方享受产假期间，男方可以享有一定看护、照顾母婴的假期。目前，我国陪产假制度仅通过各地方计划生育条例等地方规章进行规定，在国家层面的劳动法等相关法律法规并未对陪护假做出明确规定。
        4.3女性就业权益保障不完备
        4.3.1法律法规缺乏具体可操作性
        我国女性在就业市场中常因家庭、生育、等因素处于弱势地位，在招聘、录用、晋升等环节中也容易因为这些因素遭到“歧视”。为震摄这种不公现象，国家在《女职工劳动保护规定》第三条中有明确规定“除非不适合女性从事的岗位外，不得以性别为原因否决录取女性或提升对女性的录用准则。”但由于我国尚未出台《反就业歧视法》，且对就业歧视问题没有具体说明，使得女性在职场中遭到就业歧视时很难维护自己的实际权益。而《女职工劳动保护规定》的出台也并没有能够真正保护女职工的利益，反而由于缺乏具体的操作指引而显得过于宽泛。
        4.3.2“反歧视”监督机制尚不完善
        我国《劳动保障监察条例》第23条规定：“雇佣单位一旦违背了本规定中有关女性员工的特殊劳动保护规定，将由劳动保障机构命令其改正，并按照受侵害的劳动者人数进行相应罚款。从条例规定中，我们不难看出，即使女性就业权被认定受损，对企业的惩罚也仅仅实施停留在罚款层面，且根据《劳动法》的规定，执法单位既没有权力对违法单位的负责人进行扣押，也没有权力冻结用人单位的资金，也就是说，有就业歧视发生的单位也无需承担法律责任，惩罚手段过轻，则在某种程度上很难引起雇佣单位的重视。
        5.优化中国生育政策的建议
        5.1完善我国社生育保障制度
        5.1.1完善生育保险制度
        首先，国家统计年鉴的数据显示，生育保险的参保人数逐年上升。随着我国“两险合并”这一重要举措的出台，生育保险的覆盖范围进一步扩大，城镇女职工的生育有了制度上的保障。但在农村生活，且无工作育龄女性，以及城镇男职工，仍尚未得到我国生育保险政策的覆盖，因此，进一步扩大生育保险覆盖范围，提高生育保险的覆盖比例仍是目前我国相关部门努力的方向。其次，尽快出台相应立法，保障生育保险政策的实施有强大的法律约束力，加强生育保险政策的权威性，从而更好地保护我国育龄女性的生育权
        5.1.2完善产假制度
        首先，完善生育政策，也要从产假制度着手。面对目前我国“4-2-1”家庭结构现状，育龄家庭需要更长的产假时间对婴幼儿进行照护。国家应结合社会以及民意，对我国当前的产假制度进行修改完善，减轻家庭的养育负担。
        其次，生育不仅是家庭母亲应该负起责任，男性也该在家庭关系中担负起父亲的责任，国家应以立法的形式完善我国男性陪产假制度，女性在产后容易出现身体虚弱、情绪波动大等问题，男性陪产假的能够减轻母亲在产后抚养孩子的辛苦，也有利于维护家庭的和睦。
        再次，产假制度在一定程度上导致了女性在职场中的就业歧视，本文建议，不仅要以立法形式保证男性陪产假的实施，还应该做到产假男女同休，最大程度消除用人单位的性别歧视，真正实现性别平等。
        5.2完善公共服务体系
        5.2.1完善托幼服务体系
        首先，应以政府主体加大力度建立公办幼儿园，以及普惠性公共幼托机构，加大学前教育的投入。增加对私立幼儿园的补贴，降低幼托园的收费，以减轻育龄家庭的经济负担。其次，将学前教育纳入义务教育体系之中，在各个小学开设专门的学前教育班，即方便了片区内城市育龄群体对幼儿园位置就近要求的原则，也增加了幼儿园的数量；尽快出台《学前教育法》对幼儿园的饮食安全进行定期抽查和不定期临检制度，保障幼儿饮食安全。
        5.2.2健全妇幼保健体系
        随着我国“全面二孩”政策的不断放开，在众多育龄人群中，仍有已育一孩且高龄的育龄女性在释放生育意愿，从妇幼保健服务目标对象来看，政策更偏向于孕产妇与儿童的保健，对非孕产妇、成年男性的平时保健尤其是对女性青春期和老年期保健有所忽视，女性在青春期所享受到的妇幼保健服务质量，将直接影响到其后面生命阶段的身体健康状况，而对老年期所享受到的妇幼保健服务质量的预判则会倒回来影响其生育阶段的选择。
        政策制定时要考虑政策对象身份的差异性，不能仅从生命周期对政策对象进行划分，还要对特殊群体的妇幼保健进行持续关注。
        5.3完善女性就业保障政策
        5.3.1尽快建立政府、企业、个人成本分担机制
        在市场经济情况下，雇佣单位为了减少成本支出，必然会减少雇佣女性，这其中最重要的原因在于，女职员工的生育风险是需要企业来承担,在雇佣单位眼里就意味着女性需要更多的成本。因此，应尽快形成国家-企业-个人的成本分担机制，对雇佣单位进行经济补贴。
        5.3.2对我国女性就业加强立法保障
        首先，国家要加速制定《反就业性别歧视法》，这部法律急需对“性别歧视”概念的合理界定。没有明确的女性就业歧视的概念就没有办法对女性就业歧视行为加以制止，就更加不存在解决一说了，因此我国的法律界最迫切的是需要对就业歧视、女性就业歧视等概念性的界定和相应空白内容的完善。其次，要出台法律，对在招聘、录用、晋升过程中出现性别歧视的雇佣单位进行处罚，加大惩罚力度，这样才能有效保证职业女性的合法权益。
        6.结语
        当前全面二胎政策并不是生育改革的终点，配套制度的构建与完善必须以人口、经济、文化、社会的健康持续发展为落脚点，联动生育政策改革和社会公共政策改革，树立安全、平衡、可持续发展的人口观以及良性生育文化理念。
参考文献：
[1]DU Y, WANG M Y. Population Ageing, Domestic Consumption and Future Economic Growth in China[M].Canberra: ANU Press,2011:301-313.
[2]邹灿成.住房价格对城镇居民二孩生育意愿的影响研究——基于CGSS微观数据的时政研究[D].中南财经政法大学，2018.
[3]DRAGO R. Did Australia’s Baby Bonus Increase Fertility Intentions and Births? [J].Population Research and Policy Review,Vol.30,No.3,June,2011:381-397.
作者简介：赵越（1995.2—），女，黑龙江省哈尔滨人，哈尔滨市南岗区黑龙江大学行政管理专业2018级研究生研究方向：公共政策分析