王忠恩
珠海市政府投资项目评审中心 广东 珠海 519000
摘 要：随着经济实力的不断增强,以政府投资为主导的重大基础设施的建设力度呈现逐年增加趋势。如何做好政府投资项目的投资控制管理工作，科学合理控制工程造价、提高投资综合效益，具有十分重要的现实意义。本文笔者结合多年从事政府投资项目评审实践，浅谈政府投资项目的投资控制管理工作。
关键词：政府投资项目 投资控制管理
前言
政府投资项目的投资控制贯穿于项目建设的全过程,即从项目立项到竣工验收使用为止,包括投资决策、工程设计、招投标、工程施工,竣工验收等阶段；对应的投资控制包括项目建议书匡算、可行性研究估算，初步设计概算，施工图预算、竣工结算等重要环节，是一个由粗到细、层层控制、逐步深化的过程。做好政府投资项目的投资控制管理工作需要每个有关部门、参与单位及人员,在项目建设的每个阶段、环节的共同努力。
1 提速推进法规制度建设
加强和改进政府投资管理，必须运用法治思维和法治方式。2019年国务院颁布了《政府投资条例》（国务院令712号），该条例是我国关于政府投资管理的第一部行政法规，也是政府投资建设领域的基本法规制度，标志着全面规范政府投资管理迈出了具有重要意义的一步。随着这一立法成果的颁布，各地陆续出台了政府投资管理办法，较好的规范了政府投资项目的建设管理和投资控制工作，但要更好地贯彻落实《政府投资条例》，地方各级尚需提速推进决策程序、资金安排、建设实施、信息共享、绩效管理、事中事后监管等方面工作机制和管理制度的建设。
2 健全落实科学民主决策机制
2.1坚持统筹规划和有序推进，强化规划引领作用。
政府投资以服务城市发展大局为重，城市发展应制定适度前瞻性的中短期规划，强化规划引领作用，由规划谋项目，按计划有序推进项目建设。实践中，部分政府项目超投资的主要原因是规划、方案调整。主要体现三个方面：一是项目急。前期规划定位还没确定或建设方案未经评审，就仓促上马，甚至开始组织施工招标，导致项目实施过程变更频繁。二是配套规划滞后。已立项项目由于区域管网规划滞后或发生变化，导致项目可研、初设方案迟迟不能确定或发生重大调整。三是沟通协调不到位。前期已获批的建设方案，在下阶段的设计中又有部门提出新的要求，建设规模或设计方案一调再调，最终导致投资失控。
2.2落实重大决策专家咨询、社会听证和公示制度。
政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主。对重大影响或者投资规模较大的政府投资项目，投资主管部门或者其他有关部门应当在中介服务机构评估、公众参与、专家评议、风险评估的基础上作出是否批准的决定。实践中应确保专家咨询意见的独立性和客观中立性，避免“领导先拍脑袋，专家再论证走程序”；确保专家咨询意见能够得到充分有效落实；真正实现项目决策前，通过听证、公示等途径集中民智、广纳民意,保证重大决策的科学性、民主性和透明性。
3.重点强化设计阶段投资控制
设计是对工程项目进行全面规划和具体实施意图的过程，是工程建设的灵魂，是科学技术转化为生产力的纽带。实践证明，设计费用一般仅占建设工程全过程投资的1% 左右，但设计影响项目投资的可能性为75%-95%。所以，项目投资控制的关键是设计阶段，应重点强化设计阶段投资控制工作。在设计上精益求精，投资控制就会事半功倍。
一是科学开展项目论证，合理确定项目建设规模和标准。开展项目论证应根据城市定位及财政能力，按照政府投资基础性、公益性的属性首先满足基本公共服务需求并适度超前、保持适度融资规模的原则，综合考虑城市的总体风貌塑造、城市功能的有机衔接等多种因素，科学选址，精心论证，合理确定项目建设规模和标准。二是推行限额设计。推行限额设计是有效控制工程造价的重要手段。推行限额设计可促使设计单位加强技术与经济的对立统一，并运用价值工程优化设计方案，对设计方案进行技术经济评价分析，择优选用最佳设计方案。三是加强设计概算的审核。建设工程造价控制是一个全过程的控制，同时又是一个动态的控制。从工程建设各个阶段的作用和特点可以看出，只有设计阶段的概算比较全面、具体地反映了整个工程建设费用，只有设计概算才能使投资者真正做到“心中有数”。加强设计概算审查对于合理分配投资资金、加强投资计划管理、合理确定和有效控制投资、促进设计的技术和经济相结合等方面具有重要的意义。
4.全面提升建设管理水平和强化投资控制意识
项目的建设管理是一项复杂的系统工程，建设单位的管理水平直接决定项目是否实现效益最大化。一直以来，相对企业投资项目而言，政府投资项目的建设程序和审批制度较为严格和规范，导致政府投资项目的部分建设单位往往更侧重于跑程序，当“二传手”，对项目管理不到位，投资控制的意识不强，项目管理经验和管理人员业务水平难以提升。由此，一是定期组织政府投资项目的建设单位各级管理层，开展有针对性的管理培训，加强先进管理经验互动交流，强化责任意识，实现从被动投资控制到主动投资控制的转变。二是创新对建设单位的激励约束机制。如实行服务费用与成果质量挂钩，建立节约投资奖励、人为增加投资受罚的正向约束机制。对投资控制效果佳的建设单位，由政府或相关部门进行表彰，发挥先进带头作用。三是提高项目管理人员业务水半。项目管理人员是项目投资控制的直接参与者，是工作第一线的直接责任人，因此项目管理人员要有很强的理论基础、过硬的专业知识，具备一定的实践经验。
5.充分发挥行业或项目主管部门职能作用
一是提高责任意识，强化监督管理职能。立足于经济建设大局，强化行业或项目主管部门投资控制意识，合理控制投资成本。如在申报项目立项和选择建设方案时，加大对设计方案技术可行性，尤其是科学合理性的审查力度，杜绝“钓鱼”工程和“只求形象、不求效益”的政绩工程。在项目实施过程中，发挥行业或项目主管部门的专业优势和行业影响力，强化监督管理职能，严查重大设计变更及擅自增加工程内容、扩大建设规模、提高建设标准的项目。二是加强专业指导，完善行业标准、管理办法。各行业主管部门可针对项目建设特点，以提高政府投资效益为目标，修订、制定建设标准类管理办法或指导性意见。
6.建立项目建设全过程投资控制管理系统
项目建设具有投资大、建设周期长等特性，政府投资项目的投资控制管理涉及的部门和环节较多，各相关职能部门在各自领域发挥着不可替代作用，但往往各自为政，项目投资控制缺乏系统性和连续性。项目实施过程大量相关信息产生于各个部门，缺乏统筹反映项目建设全过程投资控制，及时跟踪、反馈、统一管理的系统。整合各相关职能部门的信息资源，打造具备全过程投资控制信息集成功能的管理系统，打破部门之间信息屏障，将分散在多个部门信息数据进行有效串联，建立项目建设全过程投资控制管理系统，根据各阶段工作的性质和特点进行动态控制，改变实施过程中投资控制缺乏系统性和连续性的状况。
参考资料：
[1] 政府投资条例（国务院令712号）
[2] 中华人民共和国住房和城乡建设部主编. 建设工程造价咨询规范（GB/T 51095-2015）. 北京：中国建筑工业出版社（第一版），2015.
[3] 中国建设监理协会组织编写. 全国监理工程师考试教材·建设工程投资控制. 北京：中国建筑工业出版社，2017.