贾思烨 杨佳园
海宁市国土空间规划设计有限公司 浙江省海宁市 314400
摘要：我国已经进入城市社会，城市成为现代化建设、实现中国梦的主战场。我们必须转变传统的土地依赖型城镇化发展模式，进行国土空间优化配置，实现路径深化改革，完善治理体系，提高治理效能，协同推进新型城镇化和农村现代化，科学协调好城镇化征地与引导企业、发展产业、扩大就业之关系，健全节约集约用地政策体系及监督管理体系，建立城市群国土空间优化配置及节约集约用地的长效机制，形成区域高质量发展的新格局，才能促进新型城镇化发展进而促进区域经济健康协调发展，最终实现促进人民生活水平持续提高的战略目标。
关键词：城镇国土空间；优化配置；机制及路径
一、区域绿色发展理念下的国土空间配置系统构建
人类对国土空间开发利用的各类活动，其活动范围以及基本所有生物活动都在地球关键带中。根据美国国家研究委员会的界定，所谓地球关键带是指植物冠层顶端至地下底部的垂直连续体域，涵盖了地表系统水、土、气、生、岩等各要素，囊括了人类活动通常所能影响到的所有区域，并为人类乃至所有生命生存和发展提供了持续需要的生态系统服务功能。
绿色国土空间规划系统是新型城镇化进程中城市群及其都市圈的基本支撑及空间保障，是落实我国实行全世界最严格的生态环境保护制度的重要“抓手”。国土空间规划是党中央国务院在新时代作出的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》的重大部署，是国家可持续发展的空间指南，是各类保护修复和开发建设活动的基本依据。
二、政府与市场有机结合的国土空间相宜配置机制框架设计
城市群作为一个区域“城市集合体”，是一个有机生态系统，其生成发育和发展演化及至最终成熟，是其本身按照城市化一般规律自发的诱致性制度变迁与国家“自上而下”的强制性制度变迁有机结合的时空动态演进过程，二者相辅相成。地方政府的作用主要是内生于“城市集合体”，中央政府的作用则较大程度上外化于框架及运行环境。“一体化”城市群建设是“城市集合体”这一有机生态系统自发演化与“有效治理体系”耦合成的高级综合系统。
可以通过体制机制创新达成共同的目标。借鉴生产力与生产关系之逻辑，则要着重解决好市场与政府的关系。2020年5月，中共中央、国务院出台《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》强调：要“坚持正确处理政府和市场关系。坚持社会主义市场经济改革方向，更加尊重市场经济一般规律，最大限度减少政府对市场资源的直接配置和对微观经济活动的直接干预，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，有效弥补市场失灵。”政府主要承担城市规划、城市运行调控与环境监管保障以及不断优化公益性空间的资源配置效率的功能；在市场供求和竞争机制的作用下，企业基于利润最大化原则，决定区位选择和生态资源开发利用强度；公众享有监督与民主决策的权力，根据效用最大化原则，监督市场主体的决策行为和政府的监管力度，三者相互统一，共同构成国土空间绿色治标要求，形成以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度。
在开展城乡发展及国土空间规划时，要坚持以人民为中心的原则，推动以人为中心的新型城镇化发展，科学预测未来较长时期内的人口流向，在建设用地指标、公共资源配置、财政补贴资金等方面，相应地按照人口流向进行合理分配。同时，坚持市场在资源配置中起决定性作用原则，保持规划适当的弹性，确保市场机制在国土资源配置中起决定性作用。
三、土地配置及利用促进现代化进程演进路径的理论分析
城市是人类文明进化的产物及标志，城市化是现代化建设的必由之路，城市群及其都市圈是城市化的主体形态及高级阶段。
城市发展是一个自然历史过程，有其自身规律，城市和经济发展两者相辅相成、相互促进。城市发展是农村人口向城市集聚、农业用地按相应规模转化为城市建设用地的过程，人口和用地要匹配，城市规模要同资源环境承载能力相适应。
乡村产业发展的唯一路径是农业工业化，其本质在于各种生产要素的有效组合，以及生产要素组合方式连续发生由低级到高级的突破性变化，由此带来农业产业生产效率提高，实现规模报酬递增。其要义是，通过土地配置制度改革、资本下乡、城乡人力对流和乡村资源产权制度改革，促进各种生产要素的重新组合，促进农业多功能化和农业产业的融合与裂变，探索农业工业化的路径，迎接农业产业革命的到来。
四、新时代国土空间优化配置的路径及治理对策建议
按照经典土地经济理论的观点，土地及其空间作为治理客体，它是“资源”“资产”“资本”“财产”的“综合体”，特别是对于产业用地，土地突出“资产”特性并具有其他属性的附带特征，在城市群区域资源配置中有特别重要的作用；国土空间的内涵与外延进一步丰富和扩展，涵盖了土地质量、生物多样性以及景观等。人类对土地空间功能的不同诉求决定了特定土地不同的利用性质和方式。但在一个城市群区域单元上，需要在国家战略框架下，由政府统筹的“政府—企业—个人—社会”治理主体体系多重博弈，最终达成均衡，从而实现优化配置及集约利用，其结果是“地尽其用、利均其衡”，而这个过程需要制度、体制、机制的不断创新，以应对复杂多变的外部环境威胁与挑战。
（一）体制及决策层面：打破政府土地获取及供应的强势垄断，城乡土地配置主体平等，城乡同地、同权、同价、同责，形成土地的多元供应体系；决策上，推进新区开发和旧城更新改造的平衡，组织土地整治重大工程、“三旧”及“棚户区”改造，积极开展空心村综合整治工程，并与户籍制度有机结合，实现“人—地—业—钱—居”的综合挂钩。
（二）制度层面：创建基本制度、核心制度与保障制度相融合的多层次土地制度体系。基本制度，包括以土地所有权为基础的土地产权制度、土地征用制度；核心制度，包括土地集约用地制度、土地用途管制、耕地保护制度、城乡用地增减挂钩、耕地占补平衡、农村土地整治、集体土地确权流转制度；保障制度，包括土地财税制度、土地规划制度、地价管理制度。
（三）机制层面：完善基本供地机制、规划决策机制、市场配置机制、收益分配机制，创建各行各业用地激励评估、监督考核机制，土地供给与需求的双向调节机制，土地股份制、空废宅基地退出与集中供地机制，创新城乡人地、地业、人业“三挂钩”长效机制。
随着经济发展形态向更高层次跃升，出现以都市圈、城市群为主的发展新格局，经济区与行政区或许不再重合，产业链需要在更大范围内布局，要素需要更自由充分的流动配置，区域之间需要更合理的分工、更充分的合作。此时，行政区划会成为壁垒，反过来抑制要素集聚及产业合理布局，这就需要进行必要的行政区划调整，实现体制上的改进。
结束语
综上述，国土空间是指国家主权与主权权利管辖下的地域空间，是国民生存的场所和环境，包括陆地、陆上水域、内水、领海、领空等。其中，城乡所占空间是人们生产和生活的基本空间，是满足人民日益增长的美好生活需要的主要场所及载体。空间的“硬核”是土地，它是国土空间的最主要基础性物质构成，是人类生存和发展所必需的一切物质和能量的主要来源，人类文明的进化史可以说是一部关于土地开发及利用的文明史。
参考文献
[1]论述我国城镇国土空间优化配置机制及路径思考[J].陈耀.?农村经济.?2019(11)
[2]探讨城镇国土空间优化配置机制及路径应用分析[J].张倩.?门窗.?2019(12)
[3]基于城镇国土空间优化配置机制及路径[J].陈明星.梁龙武.地理学报.?2019(12)