杨高峰
山东省栖霞市寺口镇人民政府 山东 烟台 265317
摘要：党的十九大提出，要格外关注乡村基层建设，扶植农村各项事业发展，加快推进新型城镇化和农业农村现代化。未来改善当前农村村民居住环境，对农村住户进行统筹规划，本文根据本市农民建房的现实情况，分析农民向城镇集中居住面临的主要问题及原因，最终得到农民建房和集中居住相关政策建议，为农民建房和集中居住路径的发展提供指导依据。
关键词：农民建房；集中居住；路径研究
一、本市农民建房的现实情况
1、现实情况
以A省为代表，根据了解到的相关问题，A省拥有124个乡镇、1456个行政村，宅基地总量522平方公里，占集体建设用地总量的49%，宅基地立基总户数约为64.5万户、户籍总户数约为73.2万户。
2、管理依据。
在本次研究中，我们对《土地管理法》及其实施条例、《物权法》等其他法律条款作为管理依据，主要按照《A省农村村民住房建设管理办法》进行管理。在此基础上，还需要根据本地实施的《关于加强本市宅基地管理的若干意见》、《关于促进本市农民向城镇集中居住的若干意见》等文件，以此为基础对于宅基地和村民住房保障等进行宏观指导[1]。
3、管理措施。
目前，我国A省农民住房建设的管理主要是集中管理分类，当前采取的有效措施如下，首先是满足中心城市集中规划区农村村民的住房建设所涉及的征地拆迁补偿政策，对于近期不能实施征地拆迁的民户，区政府要做好宣传引导工作，对危旧房拆迁需要提前解决实际困难村民的住房问题。其次是对集中建设区外村民住房建设规划进行管理和控制，严格控制集中建设区内村民住房建设规划，原则上鼓励农民集中城镇建设村内居民住房，保留村内居民住房建设规划，在符合规划的前提下开展个人住房保护村建设规划原场地可按规划或扩建改造有条件的。集中建设区以外的住房建设的具体条件，由国务院进行明确安排。
二、农民向城镇集中居住面临的主要问题及原因
（一）主要问题
根据当前所了解的实际情况出发，对于A省农民集中居住工作的展开情况没有预期效果明显，具体体现在以下方面。
1、数量规模显著缩减。
在本次工程开始之前，我们统计到当地所居住的村民有5.6万户，在本次工程圆满竣工后所统计到的居民只有4.2万户，比之前统计的住户缩减四分之三，导致人口流失[2]。
2、项目进展较为缓慢。
根据当前我国最新统计消息，我国多数农民集中居住项目尚处于前期准备阶段，当前已经展开施工的项目或多或少面临问题，要想解决农村居民全部入住，至少需要两年的时间进行改善。
（二）主要原因
1、乡村规划滞后。
农民集中住房是指新城镇总体规划、村庄布布局局、村庄发展规划等各级规划，与土地利用指标、土地所有权、经济发展控制人口和其他因素都存在一定的联系，目前，虽然各区的村庄选址规划已经完成，但许多村庄仍在调整和完善之中，全省1456个行政村中只有356个村庄完成了实质的规划，明确表示农民集中住房缺乏最重要的先决条件[3]。
2、资金压力较大。
以当前A省土地局最新的调查研究发现，目前本市在国有建设用地上的农民集中居住项目平均安置成本每户约245万元，在集体建设用地上的易地集中安置平均成本每户约100万。但是，我们通过当前关于土地规划的文献可以查阅到，市级土地出让金返还和市级补贴资金仅占项目总投入的5%，为此在农村土地建设项目中，农村地区相关部门所承担的资金较多。
我们通过对A省B村的集中居住资金问题进行研讨，集建区外需要安置农户约9500户，关于集中居住所投入的资金大约70亿元，将得到的市级投入划出，村镇在此项工程中需要为村民提供270万元投入，占了总投入比重的35%[4]。根据我国防范地方债务风险等政策的相关规定，镇级平台在申请银行融资贷款的过程中难度较大。
3、安置空间不足。
在建设用地指标匮乏的背景下，也限制于永久性基本农田等开发边界线的控制，在城市郊区许多地区难以确定农民安置区的空间位置。同时，很多此类工程展开地域，除了当前的现有住房外，许多地区还集中在需要重建安置区，这使得对居住空间的需求越来越大。尽管如此一些地区已经开始探索由于缺乏沟通协调机制、权益界定和补偿机制，该项目的实施仍然困难重重。
三、农民建房和集中居住相关政策建议
1、深入开展宅基地摸底调查，又快又好编制镇村规划
根据当前城市用地规划内建筑用地的紧缺，以及当前党政提出的关于农村社会结构改革的政策，为此对A省农村人口宅基地问题进行真实调研，其中包括对于房屋面积和质量、宅基地规模、就业、人口构成、身份和户籍状况的调查。在此基础上利用信息手段对基础数据进行调查，为相关政策研究和制定提供参考。在施工前对于农民建房和集中工作的内容进行一定的了解与跟进，以真实数据为基础实现农村建房用地的总体规划提供依据，对于其中村庄的未来发展进行统筹规划，并引进先进仪器和优秀人才对于农村布局规划进行工作指导[5]。
2、因地制宜，多种渠道和方式推进农民建房和集中居住
根据对A省未来农民建房的基本规划，整理出包含保留村就地翻建、宅基地平移归并、进城镇集中居住的三种规划类型，并根据“城镇集中居住为主、农村集中归并为辅”的总体战略目标，对农民建房和集中居住工程的开展采用一个目标多种实施方向的施工策略。在工程开展过程中，严格实施村庄规划分类管控。首先在施工前确立安置点，保证所有工程中涉及到的村民有地居住，安置点需要从农村向城市靠近。其次是设置保留村，鼓励多个村庄的集中归并，关于那些按照规定设置的保留村，需要严格遵守“节约集约和适当集中”的原则，因地制宜地引导农民集中归并或原址翻建[6]。
四、结论
关于农民建房和集中居住路径的探讨，要加强土地政策扶持农村振兴的落地工作，引导各地区解决规划空间问题。土地规模调整与基本农田集中安置促进农民增收农民。建议进一步深化集体建设用地和居住用地的改革，扩大安置用地的综合利用范围，提高与增减相关的周转率的使用灵活性，鼓励使用城市现有的建设用地和配套设施。
参考文献：
[1]孙崇明,叶继红.农民集中居住研究的特征评述——基于CSSCI(2007-2019)文献计量分析[J/OL].湖北民族大学学报(哲学社会科学版),2021(01):87-97[2021-02-26].https://doi.org/10.13501/j.cnki.42-1328/c.2021.01.008.
[2]周倩倩. 农村集中居住型互助养老模式研究[D].南京师范大学,2020.
[3]叶继红,孙崇明.农民上楼：风险与治理——基于“结构-过程”的分析框架[J].浙江社会科学,2020(03):62-72+158.
[4]王霄慨.A省农民建房和集中居住路径探究[J].A省农村经济,2019(08):21-24.
[5].A省市人民政府关于切实改善本市农民生活居住条件和乡村风貌 进一步推进农民相对集中居住的若干意见[J].A省市人民政府公报,2019(11):3-7.
[6]何漫清. 场力视角的农民集中居住研究[D].华中师范大学,2019.