宁夏正和规划设计有限公司 宁夏回族自治区银川市 750000
摘要：按照《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》、《全国土地整治规划（2016—2020年）》等文件要求，强调应以促进城乡统筹发展为导向，大力推进城乡散乱、闲置、低效建设用地整理，推动美丽宜居乡村建设和新型城镇化发展；以精准扶贫、精准脱贫为要求，大力推进贫困地区土地综合整治，加大政策、项目、资金支持，助力脱贫攻坚；以保护生态环境为前提，大力推进废弃、退化、污染、损毁土地的治理、改良和修复，促进土地资源永续利用。
关键词：低效土地；整治潜力；整治模式
引言
开展土地综合整治是实施乡村振兴战略、促进节约集约用地、推进农村有机更新、实现农业农村现代化的重要切入点和重大平台。浙江省在“千村示范、万村整治”工程基础上，基于国土空间治理、土地要素优配、美丽乡村建设等要求，探索推进乡村土地综合整治，为乡村振兴夯实了基础、注入了活力、释放了潜能，但在推进过程中，也存在一些值得关注的问题，须不断完善政策措施加以解决。
1土地整治内容
“三农”问题始终是党和国家关心的大事，近年来我国大力推动社会主义新农村建设，统筹城乡发展。在新农村建设过程中，农村土地综合整治是一项重要的工程。为了提升土地使用效果，推动土地资源的可持续、循环利用，土地整治项目实施势在必行。土地整治包含的项目比较多，针对农田建设、城镇工矿用地、复垦地区等土地资源开发和利用，其经费来源一般为土地开发费用、土地开垦费用等。作为一项服务于农业生产的基础性工程，土地整治项目是优化农业产业布局、调整农业产业结构的一项基础性工程，能够有效应对当前低效的农业生产经营方式。
2整治目标
在符合国土空间规划的前提下，以资源环境承载力评价和国土空间开发适宜性评价为依据，坚持耕地资源保护的下限及建设用地总量的上限，推进城镇低效土地整治工作。将城镇低效土地整治与工矿废弃地再利用、城乡建设用地增减挂钩和贫困地区土地综合整治有机结合，提升土地利用的综合效能。具体整治目标如下：以城乡结构优化、功能完善为目标，提升人居环境、公共管理与公共服务设施配套等，整合用地资源，提升土地利用率。以产业升级、集约发展为目标，推进供给侧改革，促进落后产能的更新换代，优化产业结构，提升环境质量，增强综合竞争力。以提升农村人居环境、改善生活品质为目标，优化村庄布局，扎实推进社会主义新农村建设。以优化土地使用效能为目标，通过土地整治、增减挂钩等措施，助力城乡发展建设用地需求与供给矛盾的破解。
3存在的问题和面临的困难
3.1资金来源比较单一、资金测算不够合理
当前整治资金主要源于政府财政资金，社会资本参与程度较低、来源较为单一。同时，地方的资金统筹力度不够，涉农资金整合比例较低，没能形成集中力量办大事的合力。有的地方在资金测算时，只注重能够获得多少指标收益，而没有将提升村庄品质、改善居住环境等列入投资成本，在收益分配时也未能从农民长远生计角度出发，只考虑通过安置可以增加农民财产性收入，忽略部分低收入农民增加负债的情况。
3.2土地整治项目设计变更缺乏规范性
对于土地整治项目来说，一旦确定了设计方案，就不可随意变更。但就目前来看，随意变更设计方案的现象仍然较为频繁，主要表现为随意调整规划、变更设计方案，使土地整治项目管理工作较为混乱。如果土地整治项目变更后未及时申报，就会出现上下信息不对称的情况，降低了土地整治项目管理质量，还会影响整体项目的合理性和科学性，制约了项目管理的质量和进度。
3.3存在盲目申报的倾向
在项目的选择和方案谋划上，往往出现两种极端：一是简单“拼盘”，有的地方只是将近期计划实施的土地开发、整理、复垦项目进行打包、叠加，而生态修复、美丽乡村建设等内容融入较少，与全域全要素整治的初衷相悖，出现片面追求土地指标的情况；二是过度“包装”，个别地方为追求大而全，项目区只有几个村却安排了近百个子项目，把各种不成熟的生态环境整治类、基础设施类、新产业新业态类子项目包装起来，实际无法实施，影响整个项目的整体进度和验收。
4城镇低效土地整治差异化政策措施
4.1以市场为主体，创新模式推进
一是加强政府引导，成立乡村振兴投资公司，创新成立“土地银行”。其中，乡村振兴投资公司负责整合资金和银行融资，截至2020年5月，已成功授信7.5亿元、完成投资3445万元；“土地银行”将农民的承包地、农村集体建设用地、复垦宅基地等使用权分类整合，确权、确亩、不确界，并“零存整贷”给新型经营主体，既规范了流转程序，又避免了土地确权纠纷、土地用途擅自改变等问题。二是突出企业主体，政府搭台、企业唱戏。无为市通过土地、人力等资源吸引企业资金、管理、人才下乡，目前已有一大批企业落地建设或达成投资意向。三是尊重基层首创。在全域土地综合整治过程中，各镇村因地制宜地探索出“土地整治+生态建设”“土地整治+产业发展”等一些独具区域特色的土地整治模式和路径。
4.2提高设计变更的管理能力
对于土地整治项目来说，初始设计方案贯穿于项目整个周期的可能性并不大，土地整治项目存在因实际工作而调整变更的情况，为此需要切实提升设计变更的管理能力，以更好地推动项目有序开展。土地整治设计方案变更需要在上级相关部门批准后再开展，不可随意增加土地整治项目的范围与区域，也不可随意调整项目的实施规模。项目设计变更要经过审批，经上级主管部门同意后备案再变更。对于一些特殊的工程，为了确保其有效性，需要组织相关专家、技术人员进行讨论，并按照相关程序组织上报和审批，批准后方可实施。
4.3着力提高农民的参与度
在农村土地综合整治中，地方政府应该转变思想，充分尊重农民主体的意愿，将“为民做主”的“官本位”思想转变为“由民做主”，加强与农民之间的沟通、尽最大可能地争取获得农民的建议、意见。充分发挥农民的知情权、话语权、监督权等权利，真正提高农民的参与度，保护农民的各项权益。
4.4拓宽全域土地综合整治融资渠道
全域土地综合整治量大面广，资金投入大、周期长、回报低，仅靠财政补助远远不够，资金问题成了全域土地综合整治推进过程中的瓶颈。为此，要积极寻求资金渠道，鼓励各地整合使用新增建设用地土地指标有偿使用费、土地复垦费、土地出让收益以及乡村振兴有关项目收益等资金。通过以土地整治产生的新增耕地指标交易、建设用地指标置换形成的收益作为担保债权，通过资本市场向社会发行地方政府专项债券，着力破解融资难问题，对加快推进全域土地综合整治和乡村振兴有着重要意义。
结束语
结合城镇低效土地整治规划系统，分析了规划的目的、原则、范围等要素，研究了城镇低效土地整治潜力评价的内容及土地利用特点，构建了城镇低效土地整治模式。通过城镇低效土地整治规划的实施，能够改变原有低效土地混杂交错的格局，整合土地资源，盘活存量用地，发挥集聚效应，缓解用地矛盾，促进产业升级；完善公共服务设施，改善人居环境；推进环境治理，实现可持续发展。
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