张杰
烟台市惠风和畅林业有限公司 山东烟台 264000
摘要：国土空间规划的核心内容包括原城市规划与土地规划两个重要组成部分，就国土空间规划体系下城市规划与土地规划二者之间的关系作了详细深入的探讨和研究，以期解决土地的合理使用问题，为城市规划提供明确的指导，为两者统筹融合提出具有参考意义的解决策略。
关键词：国土空间；城市规划；土地规划；关系研究
1城市规划与土地利用规划的基本任务及关系分析
1.1两者基本任务的分析
1.1.1土地利用总体规划的基本任务
从我国的大局出发，在更好地保护耕地的前提下，通过调整各土地对城市发展的需求，全面安排各类土地的规模、面积和布局。才能促进中国城市土地资源的有效利用，从而保证中国社会和经济的可持续发展。
1.1.2城市规划的基本任务
为促进城市社会经济的进一步发展，对中国城市建设和未来发展方向的总体规划和具体安排进行。通过规划各类土地面积和施工现场，可以满足建设用地的需求和流线管理，促进城市社会经济的进一步发展。
1.2通过基本任务分析二者关系
从两个计划的基本任务角度来看，它们是我国土地资源利用的整体与部分之间的关系。土地利用总体规划是我国土地利用总体规划的一个综合计划，城市只是其一部分。计划部门首先对整个区域的土地资源进行土地利用规划，然后对城市进行城市规划。事实上，城市规划重视城市未来的发展计划。通过分割不同土地利用区域，通过分割人民住宅区、商业地区、教育区等土地利用区域，实现城市整体发展的控制，是补充和具体地实施土地利用计划。在实际的实施过程中，两者之间存在很多矛盾。
2城市规划和土地规划之间的矛盾
2.1两种规划的侧重点不同
中国的城市规划较早，新中国成立后，国内经济萧条，为了恢复经济，提高人民的生活水平，在20世纪50年代提出了城市规划的概念。因此，城市规划是城市利用资源最大限度地满足社会各部门发展需要的合理规划。土地使用规划始于20世纪60年代和70年代，是一项系统工程，它必须遵循可持续发展的原则。城市规划的重点是为城市的建设和管理提供依据，制定一条综合的线路安排，实现土地利用规划的指导目标是可持续发展，实现人民与环境和资源的协调。
2.2城市规划和土地利用规划研究的角度不一样
土地利用规划涉及广泛，具有世界性的指导地位，可以对整个地区的农业用地、工业用地等进行各种布局。但是，城市规划的范围相对较小，主要关注非农业用地，对城市各部门进行合理配置，实现有限土地上的最大经济效益，实现城市的功能。从理论上讲，城市规划是土地利用规划的一部分，是包容和被包容的关系，因此城市规划必须在土地利用规划的框架内进行，不能超出土地利用规划和非法规划的范围。
3国土空间规划体系下城市规划与土地规划统筹发展策略
国土空间规划体系的构建就是要打破原来多部门多层级的规划编制管理体制，实现多规融合，也就要求城乡规划与土地利用规划协调统一。首先，作为全域土地资源利用和管控的土地规划能够为城市规划提供合理的发展空间，从长远来看，其是城市能够持续平稳、健康发展的保障，因此土地规划要为城市规划提供合理的建设用地选择，辅助城市空间进行合理的布局。其次，城市规划“要紧紧围绕提高城镇化发展质量，稳步提高户籍人口城镇化水平;大力提高城镇土地利用效率、城镇建成区人口密度”中央城镇化工作会议不能走盲目追求规模扩张的老路，为此，城市规划与土地规划统筹发展需要遵循以下策略。
3.1国家相关法律法规的完善
虽然国家出台了《土地管理法》和《城乡规划法》并于2019年进行了修订，但这两部法规都是基于原来两个部门管理体系下的法律法规。现在虽然自然资源部统一了管理部门，以国土空间规划体系统一了土地规划和城市规划，但上位法规并未统一，实际操作执行方面还是存在隔阂。国家应该针对新的发展要求，修订相应法规。随着国家简政放权和事权下沉的改革战略，应进一步激发市场活力，融入全球竞争。为了实现这一点，就必须对传统的以行政为主、市场为辅的管理模式进行创新，充分发挥市场在二者之间的引导作用。
3.2要充分注重行政区发展诉求
国土空间资源是一个区域发展的重要载体，对于土地规划来说，需要结合地方特点和情况，综合考虑地区行政主体的发展战略，在行政辖区统筹发展战略下结合行政事权合理地安排各类用地，尤其是城市建设用地。根据各个行政区不同的特点，制订差异化的规划策略，特别要注意对于城市中闲置用地的管理控制情况，提高土地的集约使用效率避免城市土地浪费，城市规划需要对城市内土地和空间利用制订整体方案，以提升城市总体发展水平。
3.3城市规划要从整体全局的角度出发
为了城市的良性可持续发展，城市规划要从国家战略和区域视角认真审视，要从区域统筹的角度，尤其是主体功能区划、城市群打造、城镇体系构建等方面，实事求是地研究判断城市的发展方向、建设规模和城市格局，而不能以偏概全，只看局部不看整体。
3.4新城建设同时加强老城更新
城市规划建设重点都是新城建设，建设绩效容易显现。但城市在发展过程中遗留许多历史悠久的老城，部分老城区由于建筑老旧、设施配套不完善，严重影响了城市的整体风貌与人民的生活水平。由于绩效不明显，很多城市热衷于新城建设，忽视了老城区更新改造。在中央城市工作会议提出“框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量”，在框定总量的大前提下，城市的规划和建设应注重对老城区的更新改造，对老城区的更新不仅能够提升城市的环境品质，方便人民的生活，同时也是对城市中土地资源的再次整合利用，盘活低效用地，极大地提高城市土地利用效率。
3.5建立城市规划与土地规划共用的信息平台
原城市规划信息为了便于与建筑管理衔接，多使用CAD矢量信息平台；而土地利用规划基于大地信息管理，多基于GIS数据平台。两个信息平台虽然有数据转换接口，但由于数据库方式不同，坐标系和信息录入的标准不同，无法实现海量数据的精准对接、便利管理和实时查阅。国土空间规划体系已提出建立统一的信息平台建设的要求，应进一步利用5G技术和互联网平台，构建既安全保密又便捷实用、兼顾城市规划和土地规划的信息平台，提升国土空间规划管理效率。
4结语
城市规划与土地规划虽然起源于两个不同学科，但又有本质上的密切联系，在国土空间规划体系下，两个不同的规划虽然合为一体，但其规划学科自身的理论性和学术性依然存在，要在国土空间规划总的统筹下，发挥各自规划的优势，转变规划理念，化解矛盾冲突，共同构建城市与山水林田湖草的命运共同体，实现社会经济与自然生态协调发展的长远大计。
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