蒋悦颖 衷菲
南京工业大学，江苏省南京市，210000
摘要：城市应急避难场所是城市发生灾难后的重要生活保障，是灾民避难和灾后救助的重要载体。近年来，城市避难场所建设开展得如火如荼，但是避难场所在建设过程中仍存在诸多问题。本文主要分析南京市各区应急避难场所的供给和需求之间的关系及主要矛盾，提出解决避难场所建设问题的规划对策和建设方式。
关键词：南京市；应急避难场所；供需关系；建设意见
0 引言
我国是一个自然灾害多发的国家，由于地域广阔，几乎每年会发生旱灾、洪涝、台风、地震等自然灾害。这些自然灾害严重危害了人民的生命安全，同时也对城市造成了巨大的毁灭性灾难和财产损失，例如汶川地震、玉树地震、新疆地震等。而城市应急避难场所的建设为灾难提供了保障，应急避难场所是灾民避难和灾后救助的重要载体，加强其建设和研究是增强城市应对突发灾害能力的迫切需求和必然选择。1993 年，我国首次提出建立应急避难场所后，相关法律法规推动着各级各地应急避难场所的建立。近年来，城市应急避难场所的建设取得了斐然的成果，但庞大的建设数量背景下潜藏着诸多问题，如避难场所建设规模无法满足城市避难人口要求，已建的避难场所设施配套不足，已建避难场所缺乏有效管理等问题。
本文基于上述背景，梳理分析了南京市应急避难场所的分类情况，明确应急避难场所的建设指标，分析南京市避难场所建设的供给与需求情况，提出合理的建设意见。
1 研究区域概况及数据来源
1.1 区域概况
本文的研究区域为南京市，江苏省省会、中国东部地区重要的中心城市、全国重要的科研教育基地和综合交通枢纽。总行政面积为6622.45平方公里，下辖11个区，包括玄武区、秦淮区、鼓楼区、建邺区、栖霞区、雨花台区、浦口区、江宁区、六合区、溧水区、高淳区。至2019年末，南京市常住人口850万人，城镇人口707.2万人，城镇化率83.2%。
1.2 数据来源
本文避难应急场所建设有关数据主要来源于统计数据网站、相关应急避难场所规划及规范查询。应急避难场所规划数据查询资料包括：《南京市应急避难场所建设指导规划（2016-2020）》、南京市控制性详细规划现状、《防灾避难场所设计规》（GB51143-2015）和《城市应急避难场所建设技术标准》（DGJ32/J122-2011）等。
2 应急避难场所分类及相关要求
2.1 南京市应急避难场所分类
根据《南京市城市应急避难场所建设指导规划》，结合南京市的具体情况和应急避难场所功能，将南京应急避难场所分为三类：中心避难场所、固定避难场所和紧急避难场所。
中心避难场所：场地型面积在20公顷以上，人均有效避难面积4.5平方米，功能较全可安置避难人员100天以上的固定避难场所，主要包括全市性公园、大型开放广场等。
固定避难场所：面积在1公顷以上，人均有效避难面积不小于3平方米，疏散半径为1.5-2公里左右。主要包括安置人员较多的较大型公园、广场、中高等院校操场、大型露天停车场、空地、绿化隔离带等。长期固定避难场所与中心避难场所同属于长期避难场所。
紧急避难场所：就是就近就地避难，用地面积在0.1公顷以上，人均有效避难面积不小于1平方米，疏散半径为 500米左右，在发生大地震、火灾等灾害时，主要作为附近居民的紧急避难场所或到区域避难场所去的避难中转地点。主要包括城市居民住宅附近的小公园、小广场、专业绿地以及抗震能力强的公共设施。
本文主要对南京市的中心避难场所、固定避难场所和紧急避难场所进行分析。
2.2 应急避难场所相关建设要求
根据《南京市城市应急避难场所建设指导规划》，对不同等级的避难场所设置不同的条件限制要求，对有效避难面积、避难疏散距离、短期避难容量、责任区建设用地和应急服务总人口的控制指标如下表：
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由于紧急、临时避难期对应的避难场所为紧急避难场所，短期、中期、长期对应的固定避难场所，紧急避难场所规模按人均有效避难面积1平方米/人计算，固定避难场所规模按人均有效避难场所面积3平方米/人计算，中心避难场所规模按人均有效避难面积4.5平方米/人计算。
3 南京市应急避难场所供给能力与需求分析
精准掌握并分析南京市现有应急避难场所建设的供给能力，根据南京市建设规范的控制指标和全南京市人口规模，分析预测全市现状和规划期限内的应急避难场所总需求量，剖析总供给能力与总需求的关系，分析供给和需求之间的主要矛盾，为进一步的避难场所规划建设对策和建设方式提供依据。
3.1 南京市现有应急避难场所供给能力分析
截至2019年末，南京市已建设应急避难场所共140处，其中中心级避难场所10处、固定避难场所41处（中长期避难场所）、紧急避难场所89处，共可为超过600万人提供灾时的应急庇护。各区中长期避难场所和紧急避难场所数量、有效避难面积和可容纳避难人数如下表3所示。
表3 2019年末南京市各区应急避难场所现状分析表
Tab.3 Analysis table of the current situation of emergency shelters in All Districts of Nanjing by the end of 2019
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3.1.1 紧急避难场所
截止2019年末，南京市现有紧急避难场所共89处，总有效避难面积达706.26公顷，灾时可容纳避难人数547.46万人，其在各区的避难场所数量分布如下图所示，各区有效避难面积及可容纳人数如下表所示。可见，从数量上看，秦淮区、鼓楼区和栖霞区三区紧急避难场所数量上占优势，而相对而言，溧水区、六合区和高淳区紧急避难场所的数量略少。
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3.1.2 中长期应急避难场所
截止2019年末，南京市共有固定级应急避难场所41处和中心级应急避难场所10处，总有效避难面积达259.3公顷，可容纳避难人数达72.24万人。其在各区的数量分布如下图所示。如图所示，各区在数量上成两极分化，老城区内的固定级避难场所和中心级避难场所数量过少，严重不满足避难的需求；而一些城郊区域，由于可建设性比较强，所以近年来建设了许多的应急避难场所，在数量上略占优势。
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由此可见，2019年全南京市现有避难场所有效避难面积共965.56ha。其中，中长期避难场所有效避难面积259.3ha，紧急避难场所有效避难面积706.26。按南京市规范控制指标，南京市避难场所可容纳总避难人数达619.7万人，其中，可容纳中长期避难人口72.24万人，也可容纳紧急避难人口547.46万人.
3.2 南京市应急避难场所需求分析
3.2.1 紧急避难场所
地震灾害发生时，人们都会根据自己的身体状况、自身认知及相关指示标牌，迅速转移到相对安全的空旷地带进行避难。一般来说，紧急情况下包括年迈无行为能力人及伤残无行为能力人，受灾人群都算作需要就近避难的紧急避难人口。因而，本文研究中，根据南京市现状人口，共有850万人全部属于紧急避难人口。按照紧急避难场所人均有效避难面积1平方米/人计算紧急避难需求总面积。
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3.2.2 中长期应急避难场所
据2019年南京市统计年鉴，2019年南京市常住人口850万人，若发生地震及次生灾害，老城区避难人数按常住人口的20%计，新老结合城区按常住人口的15%计，新城区按常住人口的10%计[4]，计算得出2019年南京市市域范围内中长期避难人口为137.76万人。
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3.3南京市应急避难场所供给与需求对比关系
从2019年南京市中长期应急避难场所和紧急避难场所调查统计资料来看，在总量上，全市现状应急避难场所建设总体供给能力远远不能满足现状南京市应急避难场所的总需求量。就中长期应急避难场所而言，仅高淳区和溧水区现实供给能够满足需求，其他区域均不能满足现实需求，尤其是栖霞区、鼓楼区、秦淮区等一些老城区，供给远远不够需求。
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就紧急避难场所而言，仅六合区、雨花台区和浦口区的供给量大于需求量，其他区域均不满足于需求，缺少紧急避难场所空间。
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3.4 南京市应急避难场所供给与需求的主要矛盾
南京市中长期避难场所及紧急避难场所在总量上都不能满足现有的需求。在避难场所区域空间分布、避难场所疏散距离、中心级或I级避难场所配置、避难场所的设施配置等方面存在下列主要矛盾：
（1）全市各区域应急避难场所分布与各区域的需求不匹配，资源短缺和过剩问题突出
全市11个区内应急避难场所资源量和可容纳避难人口与各区域避难场所需求量差异很大，造成有些区域的避难场所资源供给量少于需求量，有些区域的供给量远大于需求量。如老城区（含玄武区、秦淮区、鼓楼区、栖霞区等）现有中长期应急避难场所可容纳避难人口严重不满足现有需求，仅为该区域现状（2019年）常住人口需中长期避难人口的11.35%，玄武区为19.48%，秦淮区为7.09%，鼓楼区为13.51%，栖霞区为6.07%。新老结合城区（含六合区、江宁区、溧水区、建邺区、雨花台区等），现有中长期应急避难场所可容纳避难人口为该区域现状（2019年）常住人口需中长期避难人口的57.2%，其中六合区为64.09%，江宁区为61.26%，溧水区为64.12%，建邺区为46.57%，雨花台区为44.53%。 而新城区（含浦口区和高淳区）满足现有中长期应急避难场所可容纳避难人口为该区域现状（2019年）常住人口需中长期避难人口的115%，浦口区为134.32%，高淳区为229.42%，超出应急需求，出现资源过剩的问题。
（2）各区的应急避难场所有效避难面积差异大，避难服务水平差距大
根据2019年南京市可用避难场所资源调查，各区的避难场所平均避难场所面积大小差异很大。位于城市中心的老城区（如栖霞、鼓楼、秦淮和玄武区）的中长期避难场所有效避难面积小于需求的50%。
另外，南京市各区普遍缺乏中心级应急避难场所，固定级应急避难场所数量明显不足，各区形成的应急避难系统体系总体效能差。南京全市紧急避难场所普遍缺乏必备设施配置，应急避难功能低下。
4南京市应急避难场所规划对策与建设模式研究
针对南京市现有应急避难场所供给与需求存在的主要矛盾，研究解决问题的规划对策和相适应的建设方式。
4.1南京市应急避难场所规划对策
（1）增加配设供给小于需求区的避难场所，确保各区的供需平衡。规划应增配栖霞区、鼓楼区、秦淮区、玄武区的中长期应急避难场所，增配高淳区、溧水区、江宁区、鼓楼区、建邺区和秦淮区的紧急避难场所。针对城市中心人口密度高、建筑密度高和建设用地紧缺的特点，将现有的城市广场、公共绿地，尤其是街坊内的绿地，通过改建完善的方式，提高其防灾性能，配备避难场所设施，增为应急避难场所。同时通过相邻区之间的合作，加强应急疏散通道建设，适度均衡各区间的避难场所资源供求的矛盾。
（2）缩短避难场所的疏散距离，提高避难服务水平。坚持平灾结合、就近避难、综合利用的原则，对避难场所资源供给总量充足，但疏散距离较长的地区，加强对街头游园、广场和街坊内绿地的防灾性能的提升，增加其紧急避难场地的功能，便于市民就近避难。从而缩短避难场地的疏散距离，提高紧急避难疏散效率。
（3）增设各区的中心避难场所，提高应急避难系统效能。各区应规划建设具备救灾指挥、应急物资储备、综合应急医疗救援等综合功能的中心避难场所。原则上，每个区县应至少规划布局中心避难场所1处。同时规划建设市级中心避难场所1处，提高应急避难系统整体联动效能。
（4）完善配备避难场所的配套设施，提高应急避难功能。中心级应急避难场所配置应急管理、避难住宿、应急交通、应急供水、应急医疗卫生、应急消防、应急物资、应急保障供电、应急通信、应急排污、应急垃圾、应急通风设施等，成为防灾结合功能强大的全市和各区的应急避难中心，从而系统增强避难场所的应急避难功能。
（5）编制各区的应急避难场所建设规划，细化落实各级应急避难场所规划建设。在全市应急避难场所建设规划的基础上，各区应根据本行政管辖范围的实祝，编制本区县的应急避难场所建设规划，具体落实含紧急避难场所在内的各级应急避难场所空间布局，从而达到全市各级应急避难场所全覆盖规划的目标，确保规划实施建设。
4.2南京市应急避难场所建设模式
针对南京市现有应急避难场所分布和建设实况，结合南京市应急避难场所规划，实施应急避难场所规划对策。应急避难场所建设宜采用以现有避难场所改建为主，新建为辅的建设模式。对各区现有应急避难场所重点进行改建完善，充实配置各类应急避难场所的配套设施。遵循平灾结合的原则，将公园、公共绿地内管理用房改建成避难场所的应急指挥和管理中心，将地下车库、仓库改建成灾时可用的物资储备库，铺设避难需用的给水管道和可增接水龙头的备用接口；利用现有公共厕所，在其附近预设灾时可扩充铺设的暗坑式厕所和临时化粪池，以及接入城市污水管网的污水连接管道。改善公园和公共绿地出入口的道路和硬质铺地，以便灾时车辆通行和避难人员进出。利用公园、公共绿地内现有变配电设施，增设按本避难场所规模所需的箱式变压器，确保应急供电。增设导航板、告示牌。增强避难疏散标示功能。
中心避难场所应建在各区县建设用地条件好、通达性强的地带，严格按国家标准的规定要求建设。
参考文献：
[1] 中华人民共和国住房和城乡建设部．GB 51143—2015．防灾避难场所设计规范［S］．北京: 中国建筑工业出版社，2015．
[2] 江苏省住房和城乡建设厅．DGJ 32/J122—2011．城市应急避难场所建设技术标准［S］．南京:江苏科学技术出版社，2011．
[3] 中华人民共和国建设部．GB 50413—2007．城市抗震防灾规划标准［S］．北京: 中国建筑工业出版社，2007．
[4] 陈志芬，周健，王家卓．应急避难场所规划中避难人口预测的简便方法——以地震灾害为例［J］．城市规划，2016，40( 9) : 105－112．
作者简介：蒋悦颖（1996-），女，汉族，籍贯：江苏泰州，学历：硕士研究生在读，研究方向：从事城市抗震防灾规划研究，单位：南京工业大学。
衷菲（1971-），女，汉，职称：副教授，学历：硕士，研究方向：从事城市抗震防灾规划研究，单位：南京工业大学。