赵贤峰
烟台市土地储备和利用中心 山东烟台 264000
摘要：耕地是不可再生的资源，确保耕地数量和质量对于保障我国粮食安全极其重要。习近平总书记强调指出，要实行最严格的耕地保护制度，像保护大熊猫一样保护耕地。当前，我国耕地保护的相关制度还不完善，必须加强制度建设，尽快形成完备的制度体系，同时加大制度执行力度，为做好耕地保护工作提供有力保障。
关键词：耕地保护；问题分析；对策研究
1实行耕地保护的重要性
在我国，农业作为第一产业，是国民经济中最重要的一个部门，其中以耕地为生产资料的种植业是我国农业发展中的主导产业。耕地是人类赖以生存的基础和保障。我国是世界人口大国，要想解决14亿人口的吃饭问题，就必须确保拥有足够数量的耕地资源。而目前我国的耕地现状是人均耕地面积少，耕地质量下降以及后备耕地资源不足。十三五规划中提出我国的耕地保有量要保持在1.24亿公顷。近年来，我国耕地总量基本稳定，但人地矛盾尖锐，耕地保护的形式仍然十分严峻。
耕地保护工作一直以来都受到党和国家的重视与关注。在党的十六届三中全会中提出要实行最严格的耕地保护制度，保证国家粮食安全。耕地是生产粮食的重要来源，保证耕地的质量与数量，是粮食安全和农业发展的重要环节。保护耕地是我国的一项基本国策。可见耕地保护对于国家发展与稳定的重要程度。谈到耕地保护，一个不容忽视的内容就是对于基本农田的保护。基本农田属于耕地中的优质部分，是我国粮食安全的命脉。基本农田可定义为：在一定历史时期内，为满足国民经济持续、稳定发展，社会安定和人口增加，符合土地利用总体规划的要求而划定的不得占用的耕地。保护基本农田是耕地保护工作中的重点，保障国家的粮食安全，就要确保耕地红线不动摇。
2耕地保护工作存在的主要问题
2.1耕地红线正承受着冲击。
一方面，近年来随着耕地不断被占用，未利用地多年持续开垦，不少地方可开垦的耕地后备资源已近枯竭，耕地补充能力不足，占补平衡难以为继。另一方面，由于农业产业收入相对较低，以及人均耕地较少、农业产业劳动力不足、耕地保护刚性约束缺失或难以执行、南方山区杂草杂树生长迅速等经济、制度或自然原因，耕地抛荒撂荒现象未能得到有效控制，部分地方尤其是山区耕地主动或被动抛荒撂荒问题突出。
2.2耕地质量保护机制运转不畅。
第一，耕作层剥离再利用不理想。在实践中，有的耕地转建设用地后，剥离的耕作层要长期堆放，以待复垦、耕地开发等项目再利用，造成看护成本加大和部分土壤及养分流失；有的土壤剥离区与堆土场、堆土场与表土再利用区的运输距离较远，运输成本大幅增加，以致使用方利用意愿不高。第二，永久基本农田和高标准农田的基础设施建后管护存在薄弱环节。有的地方没有研究和明确管护资金来源，有的地方虽然明确由县级财政负担，但实际上许多县级财政困难导致资金落空，大量基础设施存在建后管护缺失的风险。第三，耕地地力补贴未起到护地养地作用。通常耕地地力补贴都是由县级财政部门直接打到土地承包者的银行卡上，农户习惯当作普通收入用于消费，而不是用于保护培肥耕地地力，导致耕地地力补贴有名无实。
2.3耕地保护监管不力情况普遍存在。
有的地方政府片面强调经济发展，对于项目能否落地、财政收入能否提高关注较多，而对耕地保护工作重视不够、关注不多。
耕地保护在对地方党委、政府绩效考核中的权重普遍较低，导致其关注点更多聚焦在新增耕地指标收益上，而很少关心补充耕地质量及后续保护提升。个别地方政府及相关部门在用地审批、监管及土地执法过程中，法律意识不强、履职不到位、惩戒性措施偏软，由于违法占用耕地或基本农田成本偏低，导致违法占用案件多发。从基层执法实践看，由于农村耕地量大面广，无论是自然资源部门还是农业农村部门，普遍存在执法力量不足、手段欠缺等问题。
3完善耕地保护制度体系的相关建议
3.1树立科学的耕地质量
综合建设观念。随着经济社会的发展，城镇、工业、交通、生态等建设占地刚性增加，水资源开发越来越困难，我国耕地后备资源必然逐步走向枯竭。要确保粮食等重要农产品保持基本自给，根本出路在于提高单位耕地的农产品产出能力，通过提升耕地质量来弥补数量的不足，将耕地质量建设作为保障粮食安全的主要手段。从土壤科学角度来看，土壤是矿物、水、空气和生命的界面，是一个相互影响、相互作用的有机体，有着极强的缓冲性。因此，提升耕地质量需要采取综合措施，并作为一项长期性的项目（工程）加以实施。以高标准农田建设为例，可以探索在同一地块分期实施不同目标、不同质量要求的建设内容，在完善基础设施的基础上，用5～10年的周期开展符合自然规律、技术和经济支撑能力的综合建设。
3.2构建完善的耕地保护与质量提升激励机制。
一是整合部分农业黄箱政策补贴，加大耕地地力补贴资金规模，专项用于支持耕地质量保护与提升。如支持高标准农田、永久基本农田等耕地基础设施管护，支持土地承包者和经营者实施秸秆还田、种植绿肥、施用有机肥、轮作、少免耕等保护耕地、培肥地力的措施，遏制耕地质量退化，以及因此而造成的水土流失和面源污染，防止因秸秆焚烧、畜禽粪便排放造成的环境污染。二是按照“谁种地、谁受益”的原则，扩大耕地经营者的补贴比例，对规模种粮大户进行针对性补贴，调动土地经营者保护耕地的主动性和种粮积极性，引导政策由覆盖性补贴向环节性补贴转变。三是补贴资金与实施耕地保护提升措施挂钩，探索分期发放补贴资金，待上传已实施耕地保护提升措施佐证材料后再发放余下部分。
3.3完善耕地保护立法。
做好《土地管理法实施条例》《基本农田保护条例》修订工作，通过修订上述两条例，进一步细化和落实新《土地管理法》关于耕地保护的有关规定。具体包括：建立耕地保护补偿制度；明确耕地保护责任主体和执法主体；明确自然资源部门和农业农村部门在耕地质量保护执法、基本农田划定和保护管理方面的职责分工；将休闲农业用地、畜禽养殖用地等乡村产业发展用地明确为农用地；明确农业农村部门对于农村宅基地的监管执法责任等。同时，加强高标准农田建设管理立法研究，争取将近年来中央出台的关于高标准农田建设与管理方面一系列行之有效的政策措施上升为法律或行政法规。
4结语
粮食安全是社会稳定的关键，耕地是粮食生产的命脉，是饭碗的保证。要想让中国碗中装更多的中国粮，就必须严守耕地红线。
参考文献
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