付莹
凯里市城市规划设计院 贵州省凯里市 556000
摘 要：习近平总书记强调了规划科学、规划失误与规划折腾三者之间的辩证关系。2018年3月，伴随着国家机构改革的启动，自然资源部得以应运而生，对主体功能区规划、城乡规划、土地规划等职能进行了整合。国土空间规划不是简单的各部门规划的相加“拼盘”，而是立体化的城乡、国土、陆海、地上地下、设施、环境、生态和农业农村等综合的规划体系，是系统化、结构化的规划体系。但各类规划之间的不协调、不统一影响国土空间规划的建立。在各类规划中，城市总体规划和土地利用总体规划的协调是国土空间规划体系建立的重要组成部分，对构建具有中国特色“多规合一”的国土空间规划体系的建立尤为重要。本文主要从管理模式的转变为主要论述对象，并以此为依据进行国土空间规划未来发展方向的积极展望，希望通过本文针对管理模式转变的相关论述，促使土地节约集约利用的积极转变，并且能够实现高效的空间资源配置，构建新时代中国特色国土空间规划体系。
关键词：城乡规划；国土空间规划；管理模式
1.城乡规划管理模式逐步向国土空间规划管理模式的转变
目前我国正处于区域协调发展及国土空间开发的关键阶段，主要表现在邻域之间的共同发展和自然资源无节制的被肆意侵蚀，尤其是围绕以土地资源为基础的发展建设所产生的综合发展问题，如“主体功能区规划”、“土地利用规划”和“城乡规划”难以衔接，城市发展中出现秩序断裂、过程冗长等，已成为研究热点[1]。
为加快建设统一的规划体系，确保一张蓝图干到底，进一步优化我国公共资源配置方向，保障国家战略连续性和稳定性，建设生态文明社会，2019年5月10日，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称“《若干意见》”）（中发〔2019〕18号）正式发布，明确了国家各级国土空间规划总体要求。同时，伴随着国家各级机构改革工作的推进，各级国土空间规划编制已经成为目前各级规划管理工作的重点，从上至下各级国土空间规划编制工作以及陆续展开。但由于我国的国土空间规划体系起步较晚，目前的政策法规体系、技术标准体系尚不完备，需要很长一段时间才能真正建立完整的国土空间规划体系。
2012年12月12日至13日，中央城镇化工作会议在北京召开，首次明确提出建立空间规划体系的要求。2014年，《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》再次提出，强化规划管控，改革完善城镇化发展体制机制。
在国务院提出改革空间规划的任务目标后，我国省级、市县级“多规合一”的试点工作陆陆续续展开。2018年，自然资源部组建后，中华人民共和国国土资源部退出国家管理平台，为全面开展国土空间规划改革奠定组织基础。全国各地在成立自然资源部门之后，陆续开展各级国土空间规划管理以及编制等相关工作。自此，规划管理工作逐渐由“城乡规划”管理体系踏上了具有新中国特色的“国土空间规划”管理体系的新征途。
2.基于国土空间管理的内容辨析
从城乡规划的发展进程能看出，地方的规划行政管理范围是以行政区划为基础，制定规划发展方向，对行政界线内的建设用地和建筑物进行管控、对未开发的建设用地进行规划，由之前只对城市进行的管控延伸至乡村，通过对政治、经济、文化等方面公共政策的制定起到引领的作用，从而体现“规划先行”的龙头带动作用。但是，碍于部门之间有限的协调沟通，各部门有着各自的管理体系，并未有效地发挥着“规划先行”带来的预期效果，同时，淡化了“区域规划”承上启下的规划衔接性，导致部分区域发展过程中会出现“虹吸效应”。
当前，对国土空间规划的理解，国内呈现多角度的观点，比较具有代表性的是引导公共管理政策制定的角度和各类规划之间协调配合的角度。支持引导公共管理政策制定的一方认为，国土空间规划不仅仅是规划概念，而更多的应该体现公共政策属性。林坚认为，国土空间规划为空间政策工具，是对空间使用途径的安排与管制，是国家为调控社会、经济、环境等各要素而制定的，是长期可持续发展不可缺少的公共管理手段[2]。
赞成规划之间协调配合的一方认为，国土空间规划是各个管理部门管理手段相叠加以及横向规划管理机制相协调的综合规划，是各规划之间的优化重组与框架重构，其核心是管理体系和管理机制的协调及整合，并不是完全相互取代其他的规划。
国土空间规划的立足点是什么，国土空间规划管理的难点是什么，在近几年是处在机构改革转型期关注的热点。其中部分人认为完善国土空间规划体系，应该以城市总体规划为基础，是因为城乡规划体系相对完善，具有比较完整的规划管理体系，从该视角可以看出，强调以省级国土空间规划代替省域城镇体系规划，并在市县总体规划的基础上整合各项规划，形成市县国土空间规划。第二种观点觉得应以土地利用总体规划为基础，因为土地利用总体规划更具约束性，并且数据库涵盖的信息量更大更全。第三种观点认为应该以主体功能区规划作为基础，主要是侧重于宏观层面的战略性目标，比如，生态文明建设等。
目前，从自然资源部、各级自然资源部门的重组可以看出，改革后的规划管理是建立在地理信息系统强大的数据库基础之上，整合多种管理方式，重新构建国土空间规划，完善规划管理体系，是规划管理史上一次具有重要意义的变革。改革后的国土空间规划管理，在国家层面，是指导区域发展的重要依据；在省级层面，是监督落实上层规划管理、指导区域协调发展以及规范规划编制程序的重要管控措施；在市县层面，是落实国土空间用途管制的主要手段。
3.国土空间规划管理模式的发展导向
新中国成立以来，随着国家发展进程，规划管理工作经历了六十多年的不断演进，经历了起步、动荡、停滞以及改革开放后的快速发展阶段，不同阶段所面临的城市发展问题各不相同，各个阶段的规划管理要求也是不断在变化和更新的。城乡规划管理进程是个动态变化发展的过程，没有一劳永逸的规划管理手段和工作方法，在不断寻求突破当下规划管理模式局限的过程中，通过国家行政机关机构改革重组的规划管理部门，确保“多规合一”的顺利实行，从根本上引导规划管理思维模式的转变。
在《若干意见》的文件中明确了“到2035年，全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平，基本形成安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局。”为主要目标，面对如此高要求的规划目标，就目前的规划管理模式是难以企及的，虽然城乡规划管理体系发展至今已形成了相对比较完善的内部管理机制，但与其平行的各个部门的管理机制协调性不够，管理标准矛盾冲突，从根本上来说，还是不够重视区域发展的“整体性”和“协调性”，改革之前的规划体系侧重于土地的使用和城市的开发建设，主要服务于本地的经济发展，对于区域之间的协调发展考虑不足，虽说有各级“城镇体系规划”或“区域规划”的指导，但在落实的过程中会受多方面的客观因素制约，导致上层设计难以落地。自然资源部的组建，是统筹管理落实各项规划的一个重要转折点，经过机构改革合并，创建全新的国土空间规划体系，整合并调整各项职能，打破原本的管理模式，取其精华，去其糟粕，各级国土空间规划与政府事权相对应。新思路的规划体系能够更好地体现“整体谋划新时代国土空间开发保护格局，科学布局生产空间、生活空间、生态空间。”的新要求。
基于目前社会发展带来的更高要求，我国的规划管理体系正面临着极大的挑战，不仅仅只局限于城乡内部发展建设的管控要求，更延伸至城市赖以生存的生态环境保护需求，科学的统筹空间资源能够更好的保护公众利益，为可持续发展保驾护航。
结语
无论改革前后的规划管理工作都主要是指导公共管理政策的制定，通过行政手段来保障政策的顺利有效地实施，从而达到规划管理的目的。转变后的国土空间规划管理模式，以更广的视角去面对城市发展问题，更全面的指引公共政策的制定，确保国土空间得到可持续、高质量的发展。
当代中国作为一艘不断前行的航空母舰，在发展的路途上会遇到各种各样的困难，针对困难做出与时俱进的改革，正是体现了我国在发展道路上势不可挡的决心。“国土空间规划”可以理解为我国规划发展道路上升级版的“城乡规划”，国土空间规划的管理模式可以更全面、更高效、更严密的服务于国家的管理体系。
参考文献
[1]林坚，许超诣．土地发展权、空间管制与规划协同[J]。城市规划，2014（01）:26-34。
[2]林坚，吴宇翔，吴佳雨，刘诗毅。论空间规划体系的构建——兼析空间规划、国土空间用途管制与自然资源监管的关系[J]。城市规划，2018（05）：9-17。
[3]李昕。中国城市规划制度化历史发展的内在逻辑——关于中国城市规划制度发展史的思考[J]。城市规划学刊。2005（02）：81-85。