孙婷
烟台市城市规划编研中心 山东省 烟台市 264001
摘要：随着十九大会议精神不断深入，我国国土空间规划也迎来了全新问题和挑战，想要进一步优化国土格局、合理分配国土资源，就要构建完善的国土空间规划体系。基于此，本文将结合我国国土空间规划现状，总结其中存在的各种问题，并针对性提出构建国土空间规划体系的有效路径，希望能够为专业研究人员提供参考、借鉴，为提高我国空间治理能力贡献个人力量。
关键词：国土；空间规划；体系构建；路径
引言：
2013年，党中央首次提出“构建空间规划体系，明确生活、生产、生态空间界限”这一理念，为我国国土空间科学规划奠定了良好基础。2015年，国务院再次明确了国土空间规划改革目标，促进各地区、各部委积极投入相关工作中。2018年，习近平总书记在全国生态环境保护大会进一步重申了国土空间科学布局的重要性，意味着构建全国统一、分级管理、有效衔接的国土空间规划体系已经迫在眉睫。
一、我国国土空间规划体系发展现状
（一）类型复杂多样
现阶段，我国国土空间规划类型多达200种，具有名目繁多、内容复杂等特点，并且各种规划类型归属管理部门也不尽相同[1]。例如：我国城镇体系规划、城镇详细规划以及城镇总体规划归建筑部门主导；环境保护规划、生态功能区规划等归环保部门主导；国土规划、土地利用总体规划以及矿产资源规划归国土部门主导。由于这些部门在审批流程、实际操作以及管理体系等方面存在差异性，导致各部门之间缺乏科学协调，使得各种规划类型在实施阶段无法有效衔接，在一定程度上增加了我国国土空间规划的问题和矛盾。
（二）内容纷繁杂乱
由于各类国土空间规划标准不尽相同，并且自成体系，所以其数据来源、规划期限、实施进度也存在较大差异性，导致各中类型的国土空间规划目标无法对接。这也使得国土空间规划内容逐渐向复杂化、多样化趋势发展，将不同的技术标准落实到不同空间规划类型中，会使同一空间主体产生多种多样的矛盾。
（三）内容重叠且存在冲突
虽然，我国在国土空间规划过程中，均按照“控制指标与分区管制协同发展”思路执行各项工作，使得各类空间规划在编制、分区以及管控方面存在共同性特点。但是，各类规划空间在分区过程中，却由单一部门划定分区形势和便捷，这也使得各部门存在分区重叠问题，导致管控对象模糊，增加了各部门矛盾。例如：基本农田在城乡规划中属于禁止建设区域，但是在土地规划中属于限制建设区域，二者涵盖范围不尽相同，导致部门在管控过程中问题频出。
二、我国国土空间规划体系构建初步构想
（一）做好国土空间规划与发展规划之间的协调工作
明确国土空间规划和发展规划之间存在的必然联系，对梳理空间规划内容、构建空间规划体系而言具有重要作用。而我国最早提出的“多规合一”相关通知，以及开展的“国规合一”试点工作，就是探索空间规划与发展规划二者关系的重要过程，但结合试点实践实际情况来看，“多规合一”大多优先于空间规划，而发展规划则相对落后。然而，新时期背景下，想要构建健全、完善的国土空间规划体系，需要充分发挥空间规划与发展规划协调作用，二者既要各司其职、自成体系，又要互相促进、相互补充[2]。具体来说：空间规划需要将发展规划作为主要依据来实现目标任务以及相关要求，而发展规划则需要结合空间规划确定的空间要素配置内容，制定科学的规划目标和规划任务。
（二）明确定位各级国土空间规划事宜
我国相对于发达国家而言，在国土空间规划方面起步较晚。现阶段，部分西方国家在国土空间规划方面已经形成了一套健全体系，并且明确划分了各级空间规划相关事权以及管控职责，可以实现从国家到地方层层落实这一目标。这也为我国国土空间规划体系建设树立了良好榜样，我国可以在借鉴西方国家体系基础上，对我国各级国土空间规划进行科学划分，通过明确内容和层次，实现各级空间规划相互衔接目标。具体来说，可以划分为国家级国土空间规划、省级国土空间规划以及市县级国土空间规划。其中国家级国土空间规划需要发挥战略性和指导性作用，为各级部门编制专项规划、制定政策文件提供依据。省级国土空间规划则需要严格按照国家空间规划编制相关内容，并充分发挥承上启下作用。省市级国家空间规划需要结合国家和升级国土空间规划需求，重点对“建与非建”问题进行处理，通过界定三级空间规划是一，有利于提高我国国土资源保护水平。
三、构建我国国土空间规划体系的主要路径
（一）建立统一技术标准体系
想要构建健全、完善的国土空间规划体系，首先需要解决规划较差重叠、标准不尽相同、信息平台无法共用等一系列问题。为满足这一需求，需要站在顶层设计角度，构建统一的技术标准体系[3]。为满足这一需求：第一，需要建立统一的数据格式、用地分类、管控分区等内容。第二，针对各层级空间规划实际情况，确定统一的编制流程和编制内容。第三，建立多部门国空间规划协调标准、数据标准以及数据入库标准。第四，进一步完善空间规划相关法律法规，提高国土空间规划的严肃性和规范性。
（二）建立国家、省级以及市县级国土空间规划衔接体系
国家国土空间规划、省级国土空间规划以及市县级国土空间规划，是站在三个不同事权角度来开展各项工作的。三者之间既存在关联性，有存在独立性。为了满足“分则独立，合则一体”目标，需要构建三级国土空间规划衔接体系。具体来说：首先，需要确定上级规划管在向下级规划落实过程中的管控重点，明确下级空间规划需要落实哪些内容。其次，确定下级空间规划需要将哪些内容反馈给上级。例如：国土空间规划强度、规划规模等。最后，构建上下级国土空间规划工作有效衔接机制，同时细化工作方式和工作模式，明确各项工作之间的衔接段和衔接点，从而实现我国国土空间规划蓝图。
（三）建立完善的机制体制，划分责任归属
在建立统一技术标准体系和三层级工作衔接体系基础上，想要真正实现我国国土规划全套体系顺利实施，需要构建完善的运行机制和体制，并明确划分责任归属。为满足这一目标，需要结合现行空间规划机制体制进行分析，将其中不适合新时期发展的部分进行改革和创新[4]。通过对各部门规划权利边界进行明确，消除管理部门职能交叉、工作项目重叠等问题。同时，需要制定科学、可行的管理流程和管理方法，为构建权责明确、程序协调的管理机制奠定基础，从而有效提高我国国土空间治理能力。在此基础上，还要进一步健全和完善国土空间规划相关法律法规，充分发挥法律法规严肃性和严谨性作用，为国土空间规划有效执行提供保障。
结束语：
综上所述，为了提高我国国土空间治理能力，需要构建健全、完善的国土空间规划体系。本文结合体系现状进行分析，总结其中存在的问题，并在此基础上创新体系构建路径，为促进国土空间规划向法定化、科学化、系统化方向发展奠定基础，为合理分配土地资源提供保障。
参考文献：
[1]郝哲.大数据背景下的国土空间规划策略研究[J].写真地理,2021,12(4):49.
[2]冯廷,汪静怡,战丽梅.空间治理视角下国土空间规划编制的认识与思考[J].写真地理,2021,21(2):25.
[3]资源环境承载力视角下国土空间规划研究综述[J].中国房地产业,2021,16(3):55-56.
[4]曹广智.新时期下的国土空间规划问题与对策探讨[J].消费导刊,2021,7(4):241.