李婧若轩
巴音郭楞蒙古自治州城乡规划设计研究院 新疆库尔勒市 841000
摘要：县级国土空间规划关乎我国资源开发和保护工作的成果，是新时代国土空间规划中的核心环节。积极探索县级国土空间规划编制的关键节点，保证其规划质量和规划可实施性，是建立健全新时期县级国土空间规划体系的基本依据，对于县级区域的开发、保护、建设意义重大。
关键词：县级；国土空间；规划编制；策略
引言
国土空间规划编制的关键，第一要强调多规合一、一张蓝图；第二要强调人与自然和谐共生，以人民为中心；第三要强调高标准保护、高韧性支撑、高水平治理；第四要把握底数、底盘、底线、底蕴；第五要突出对下位规划的目标和任务传导。
1、县级国土空间规划存在的问题
1.规划理念相对落后，规划编制缺乏可操作性
从现有的实际情况看，我国的城乡规划理念和方法体系未能在新时代要求下与生态文明建设和高质量发展等新理念相融合，落后于社会经济发展需要。具体来说，过去的规划理念着重点在于经济增长，随着社会进步，现如今的国土空间规划以社会、文化和生态环境的良好发展为理念。之前的县级城乡规划制定了可行的经济增长目标和具体措施，但对于生态环境保护和公共服务大多时候是空谈口号，并未采取实际可行的举措。一些空间开发利用规划的理念、内容和方法带有计划经济色彩，并不符合社会主义市场经济发展的需要，很多情况下规划脱离了实际，导致许多规划间隔一段时间就需要根据实际情况进行调整，缺乏稳定性。缺乏科学理念还会导致一些问题，如从前的土地利用规划是自上而下开展编制的控制性规划，注重政策性和实用性，如若缺乏系统谋划和科学指导，极易与地区发展计划和城乡规划发生冲突而被要求更改，但更改规划的时间长、程序多，导致规划效率低下。我国新时期国土空间规划的客观需求和实际状况亟须空间规划理念与应用基础科学及大数据的发展，而科学理念创新又需要科研体制与科学发展战略的加速转型。
1.2职能分工不明确，国土空间规划效用发挥受到阻碍
新的管理体制下，首先需要明确管理机构的职能，以使空间规划内容更好地符合新体制要求。在空间规划这个大系统中，各部门的主要功能具有一定的差异性，并且由于各层级空间规划的专业性相对较强，一般是由专门部门开展组织编制工作，所以各部门层级之间的协调合作水平较低。综上来看，若不明确划分国土空间规划职能，而将所有职能统归到某一部门，这样实施起来难度太大，并不具有现实性。目前来看，自然资源部仅负责规划的管理和行政审批等职能，规划其余的相关职能并未具体到各个部门，阻碍了国土空间规划效用的有效发挥。
1.3法律制度体系不够健全，国土空间规划缺乏政策保障
我国现行国土空间规划法律制度体系不够完善，导致国土空间规划编制以及实施过程中的效率和利益得不到有效保障。“三规”中仅有《城乡规划法》明确了城乡规划的法律地位和作用，对其内容的修改程序作了明确规定，增强了城乡规划的稳定性。《土地管理法》对土地利用规划做了一些规定，但内容较为分散，没有具体细化土地规划条例，土地利用规划过程中缺乏明确的法律依据。此外，国土空间规划中还存在法理地位不清晰的问题，如主体功能区规划以中央文件为依据，国土空间规划过分依赖中央政府，也从侧面体现出其法律制度体系不健全。
1.4编制方法缺乏现代技术支持
随着信息技术的发展，诸如大型数据平台、云计算等新技术为新时期编制国土空间规划提供了新的科学高效的工具。但是，有关单位的改组和创新意识不足，使得传统创作方法的便利化变得困难，导致现代技术在当今国土空间规划中处于较低水平。在国家国土空间规划改革中，人们清楚地认识到，大型数据量、地理信息技术等应当通过一个信息平台用于规划编制和规划成果归档，这项改革的要求目前正在逐步得到满足，今后还有很长的路要走。
2、完善县级空间规划编制的建议
2.1加强与国民经济与社会发展规划的协调
关于规划性质和定位，国土空间规划与国家经济和社会发展的规划基本上是不同的。经济和社会发展规划是宏观经济政策和经济发展的中期和短期规划，是国家战略的短期执行；国土空间规划是空间发展和管理的中长期战略，旨在有序地发展和管理国土空间的利用。新时期的国土空间规划，应当加强与国民经济与社会发展规划的协调，更好地实现“多规合一”。
2.2符合上位国土空间规划的各项要求
国土空间规划是一个长期的过程，需要整合国家和地方利益，以避免与空间管理有关的不利影响。在制定全国国土空间规划时，国家的有关部门必须执行国家战略，以处置、确保国家资源安全、保护环境可持续发展，并实现国家总体布局与地方发展目标之间的相互补偿和协调。县级有关部门必须根据当地情况对控制目标进行科学调整，重点放在空间优化、自然环境保护、国土资源的合理开发与利用以及综合管理方面。
2.3建立信息共享的规划信息管理平台
新时代的县级国土空间规划编制已经从“蓝图型”向“协调管理平台型”转变；规划实施监督审查也不再只针对某一单项工作，而是穿插着多个部门及镇村协调工作，除去战略性预留用地部分的蓝图功能，大部分规划实施都需要通过协调来落实。因此，建立一个纵向到底、横向到边的规划信息化管理平台，对县级国土空间规划的编制和落实至关重要；一方面，可以弥补县级与上级政府信息不对称的问题；另一方面，可以此作为构建国土空间数字化生态的基础和抓手，促进规划的实施监督预警管理。
2.4加强与土地规划技术机构的深度融合
城市规划及土地利用规划均属于冲突极为激烈的两个项目，激发了规划管理与土地管理两个部门之间的工作矛盾冲突，还包括城市规划和土地规划技术机构之间存在的专业化隔阂。在国家机构改革过程中解决了多部门管理的问题，规划管理统一到自然资源部门，但长期以来形成的思维惯性，技术理念以及产生的工作模式差异无法立刻消除。城市工作的规划者、土地规划工作的实施者均须突破自身基于惯性的思维模式，借助优势互补、勤能补拙的操作实践理念，实现国土空间规划局部“物理”与“化学”反应的深度融合。作为新时期国土空间规划工作者，应该自主积极地学习土地利用规划工作中效率较高的管控手段，掌握并了解有关于土地调查、用途管制、计划管理、土地供应、权籍管理等各方面制度知识，使其在 “多规合一”的工作项目中充分发挥效用。
2.5围绕空间优化导向，科学布设控制线
国土空间优化的最终目标是，通过在国家层面为国土空间规划提供长期指导，结合区域特点，严格管控三条红线，以便国家层面统筹优化国土空间规划的管理和编制。各地区的地理位置、资源优势、土地情况、建设利用等各不相同，由于各地区相对于实际土地面积的功能定位有限，需要在彻底实地调查的基础上开展国土空间规划。自然资源部已开展了全国第三次国土调查，对所有国土空间的情况进行了系统“摸底”，为三条控制线的划定奠定了基础。同时，全国统一、多规合一的国土空间规划体系正在建立，将依照健全统一的国土空间基础信息平台统筹划定落实三条控制线，最终形成一张底图。利用生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线的划定和落地对县级国土空间进行科学的规划。
结束语
综上所述，基于新的历史时期的城乡统筹规划工作朝着绿色生态系统规划方面的转型，必须深刻分析并找到工作中存在的难点和问题，并且能够有针对性地提出问题所对应的解决措施，以不断提高县级国土空间规划工作的质量。
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