孙伊丽
海宁市国土空间规划设计有限公司 浙江海宁 314400
摘要：乡镇级国土空间规划是“五级三类”国土空间规划编制体系的最基本“层级”，是实现各类国土空间要素精准落地的“棋盘”。其编制除了严格遵循国家确定的技术规范或标准外，还应结合区域资源本底特点，确定能够有效指导保护和利用地方自然资源的可行性措施。
关键词：土地规划；国土空间规划；乡镇级
引言
做好村庄规划编制工作，是推进乡村振兴战略的重要举措，是实施国土空间用途管制的法定依据，需要地方自然资源部门结合实际统筹安排土地利用，以利于产业的发展。各地自然资源主管部门要切实承担起村庄规划编制和实施管理工作职责，认真梳理本地区村庄规划编制情况，全力推进村庄规划编制工作，如期实现工作目标。
1国土空间规划的相关概述
国土空间的规划是中央为建设美丽中国作出的重大部署。它既是一份统一我国国土空间利用保护的纲领，也是一次对各级政府职能、专业人士的动员会，具有重要的历史意义和现实价值。我国的国土空间规划主要分为三个阶段：第一个阶段是改革开放的头十年，表现为城市规划和区域规划相结合。主要包括以下三个方面：城市规划恢复、区域空间规划得到重视以及国土空间规划雏形显现；第二个阶段我国进入城乡统筹时期，规划重心从城镇空间进一步发展到乡村空间；第三个阶段就是２１世纪以来至今，我国逐步走向城市时代，区域性、空间性规划得到全面升级。我国第二次国土空间规划、城市发展战略规划、战略性区域空间（如国家级新区、国家级开发区、国家级扶贫区、国家级生态保护区），另外还有很多跨区域空间规划，在２１世纪初，特别是２０１０年以后得到全面快速发展。
2乡镇级空间性规划的现状
2.1各类规划目标与思路不尽相同
由于空间规划体系不统一，落实到乡镇级行政单元内的各类空间规划对生态建设的目标和建设思路不尽相同。如：城镇规划主要侧重于城镇土地非农化开发建设，忽视了空间的生态性；生态环境保护规划进行的是粗线条区划管理，区内管理缺乏弹性空间；主体功能区规划则更为宏观，划分的最小行政单元为县区级，缺乏细化管控要求和操作指引，无法落地。
2.2基本农田调整优化原则有待明确
在村庄规划编制过程中，编制工作中会涉及建设需求与划定不合理的基本农田存在矛盾的问题，往往是难以把握协调部分村庄建成已久的建设用地在基本农田中的情况，导致该部分建设用地无法拆旧建新或改变用途。平远县大部分村庄位于山区，目前村庄集中建设区多位于地势较为平坦地区，居民点大多与耕地空间上毗邻，基本农田划定不实，影响村庄在现有集中建设区附近集中连片建设，导致不得不另辟新址。
2.3综合性规划管理人才缺乏，部门信息共享不足
由于城乡差距等原因，许多规划类专业技术人才、大学生到乡镇工作的意愿不强。当前，在技术专业性要求比较高的岗位和部门中大多都是由非专业人员承担，导致基层规划管理人员在规划实施过程中难以有效应对专业难题。同时，由于信息化建设的滞后，规划成果及支撑基础数据无法与上级部门及时共享，规划实施更新、监测和预警等流程建设也随之滞后。
3乡镇级国土空间规划编制优化途径
3.1多规合一，落地可行
村庄规划编制充分考虑土地利用、产业发展、居民点布局、人居环境整治、生态保护和历史文化传承等多方面因素，衔接自然资源部门、住建部门、环保部门、林业部门、发改部门等多个职能部门规划，以国土空间规划思维明确规划工作底图，在村庄规划中落实三条控制线、公益林、生态修复、农田整治、垦造水田、拆旧复垦、历史文化保护、农村居民点建设等各项规划成果和工作要求，确保不同部门的规划能在村庄规划层面协调落实，编制实用性强的村庄规划。
3.2统筹全要素资源整治，促进村庄产业融合发展
新时期村庄地区产业融合发展呈现出业态创新活跃、产业边界融合、经营主体多元、功能内涵丰富的特点，对加强城乡互动、促进农民增收、挖潜村庄特色、改善生态环境发挥重要作用。在这一背景下，对与非建设空间相结合的村庄产业融合发展用地产生了很大需求。村庄产业融合发展的用地保障、布局优化与全域建设用地和生态空间的整治具有紧密联系。加强与非建设空间全要素联动，优化村庄产业融合发展用地布局。紧密衔接村庄农业用地、林地、其他生态用地的综合整治任务，以严格保护永久基本农田为前提，落实底线红线要求，依托农业和生态资源要素优化村庄产业融合发展用地布局，实现产业融合发展充分提升村庄山、水、林、田等自然要素生态价值、促进村庄产业振兴的发展目标。
3.3建全国土空间规划的制度
加强国土空间规划制度的健全。制定国土空间规划编制审批、定期评估和动态调整等管理规定，并做好空间规划改革期和过渡期的制度政策的衔接工作。各相关部门依据职能共同完善适应国土空间开发保护要求的人口、自然资源、生态环境、财税、金融、投资、城乡建设等配套制度，全面做好国土空间规划相关制度建设工作，保障国土空间规划有效实施。
3.4建立全域“三分+三共”设施体系完善思路，提升宜居水平
考虑到村庄建设用地资源紧缺的现实情况，结合村庄存量建设用地整理，建立以“三分+三共”为特色的公共服务设施体系完善思路。强调分级、分类、分期，通过分级构建多层次村庄生活圈实现村庄基本公共服务全覆盖，通过分类引导明确公共服务设施配置的不同侧重点，通过统筹现状与新建设施实施时序加强近期设施保障；提倡设施共融、共建、共享，通过建设村社生活中心提高设施功能复合性和使用便捷性，通过挖潜存量充分利用现状建设用地资源，通过加强村庄与周边村庄、镇中心区设施共建共用共享提高公共服务设施效益。
3.5建立信息共享的规划信息管理平台
新时代的乡镇级国土空间规划编制已经从“蓝图型”向“协调管理平台型”转变；规划实施监督审查也不再只针对某一单项工作，而是穿插着多个部门及镇村协调工作，除去战略性预留用地部分的蓝图功能，大部分规划实施都需要通过协调来落实。因此，建立一个纵向到底、横向到边的规划信息化管理平台，对乡镇级国土空间规划的编制和落实至关重要；一方面，可以弥补乡镇与上级政府信息不对称的问题；另一方面，可以此作为构建国土空间数字化生态的基础和抓手，促进规划的实施监督预警管理。
结束语
在新的国土空间规划体系中，村庄规划的上位规划是县、乡镇级空间规划，但目前很多地区尚未完成或正在筹备之中，村庄规划在短期内缺失上位规划，缺乏明确的指导要求。为此，一方面，规划编制应结合现状情况与现有相关要求，合理制定三条控制线的方案，待乡镇级国土空间规划编制完成后再进行相应调整完善，严格落实上位规划对村庄边界与规模的刚性管控要求。另一方面，鼓励有条件的地方借鉴上下层级规划之间相互衔接的手段，同步开展乡镇级国土空间规划和村庄规划的联合编制，通过实践积极探索国土空间规划体系中“镇——村联编”的工作思路和技术方法。
参考文献
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