倪广富
身份证号：412725197212****78
摘要：近年来，随着我国经济建设的快速发展，我国各行业有了新的发展空间和发展机遇，为我国快速进入现代化发展阶段贡献力量。近年来，我国建设用地需求不断增长，增减挂钩对缓解用地矛盾、优化调整城乡用地结构有着重要意义。
关键词：城乡建设用地；增减挂钩；存在问题与对策
引言
我国近年来加大对于城镇建设的发展力度，经过不断努力，已经取得了非常不错的成就和成果。城乡建设用地增减挂钩是指通过统筹规划城乡建设用地，采取复垦等措施，将其整理为耕地，实现我国土地资源的使用平衡，明确农村城乡建设用地增减挂钩项目的合理性，带动乡村的长远建设与发展，完成国家建设用地指标。
1城乡建设用地增减挂钩的存在问题分析
作为最高国家权力机关的执行机关，中央政府是地方政府的直属领导者，是制度的最高决策者，具有绝对的强制性和权威性。在形势严峻的耕地保护任务面前，中央政府不仅需要从制度上采取强制性行动来规范地方行为，更需要考虑为地方保护耕地寻找内生性动力。而土地财政作为地方政府的主要收入来源，关系到地方经济发展的命脉，故即使在中央对全国土地实行了严格管控的背景之下，地方政府仍要在完成中央的指令下，为城市土地开发寻找合法化空间。当地方政府盲目追求效率，“农民被上楼”等乱象出现时，农民集体这一主体也开始参与增减挂钩政策的博弈中来。在地方与农民集体矛盾激化之初，中央政府立刻通过行政手段对地方政府的违规行为进行了严格的管制，2007年7月31日，国土资源部出台《关于进一步规范城乡建设用地增减相挂钩试点工作的通知》对地方政府片面追求指标和规模、损害农民利益的行为进行了严肃批评。由于此时试点地区通过建设用地指标带来了丰厚的经济红利，大大地促进了当地乃至全国地区的经济发展，所以中央政府虽然采取了管制措施，但增减挂钩政策的试点范围仍然在继续扩大，但如何合理地调整增减挂钩指标政策，提高农民对于政策实施的满意度，成为中央接下来的制度变迁所需考虑到的重要问题。随着增减挂钩政策的开展，越来越多整理出节余指标的地方政府发现，自己也面临着“无地可用”的发展困境。增减挂钩政策实施的前提，是存在愿意提供节余指标以及愿意购买指标的双方。一般而言，节余指标的提供方往往是经济发展较落后、复垦潜力大的地区，通过指标交易可以获得相应收益来支持经济建设；而指标的购买方往往是经济较发达、城市化水平高的地区，对它们而言，购买节余指标所付出的代价远低于其在经济建设上所能获得的高收益。因此，一方获得城市反哺农村的资金投入，一方获得城市建设的土地空间，各取所需，一举两得。而当下，由于政府主导下的项目区内的指标流转范围有限，地方政府陷入了指标的“供给困境”，结合现实情况和发展目标，充分运用建设用地指标交易市场，扩大政策市场化程度成为地方政府新的目标。
2城乡建设用地增减挂钩措施
2.1探索组建多方参与基金融资模式
该做法是指政府注册资金成立国有控股公司，搭建增减挂钩融资平台，引入金融资本和社会资本，通过“先存地、后变现”的方式运作。项目完成后，通过流转节余指标回笼资金。组建融资平台的优势在于吸引社会资本参与、解决资金筹措难问题的同时，又有了政府的参与和担保。这种模式比较安全、风险较小、便于操作，但受当前国家的政策限制较大。该模式有利于整合涉农建设资金，建立增减挂钩引导基金，在增减挂钩项目实施过程中，按照“渠道明晰、用途锁定、集中投入、统筹使用、各记其功”的原则，以增减挂钩土地增值收益为主，将县级行政区域内涉及农村新型社区建设的基础设施、公益设施及农业农村、社会事业等方面的财政资金进行整合。市、县级政府是增减挂钩项目的实施主体，可探索按照政府引导、市场运作的原则，建立市、县增减挂钩项目政府引导基金。
实行基金市场化运作、滚动发展、封闭运行，逐渐形成“市县联合”投融资机制，破解资金瓶颈，推动增减挂钩业务开展。该种方式涉及各级政府预算资金，因国家为限制地方债务，对融资平台限制较多，主体选择难度大，且项目运作初期，往往自身缺少相应现金流，外部融资难度很大，该方式推行效果较差。
2.2加强增减挂钩政策宣传和用地指标交易透明度
第一，受教育程度的局限性导致农民对增减挂钩政策的学习和理解不深，市、区县、乡镇、村社应该共同协作，将土地复垦及用地指标交易政策详细、准确地告知农户，公开操作流程和具体要求，及时公布复垦及交易工作进展情况，使农户对自身的合法权益有足够的认知。第二，大力宣传政府关于交易信息的传递与反馈渠道，包括政策咨询专线、网上查询和短信通道等，号召农民通过信息化的渠道了解交易的信息，使农民能够及时跟踪、监督、反映问题，参与用地指标交易的全过程。
2.3提高拆迁安置补偿标准
增减挂钩项目的实施资金，通常是政府先行垫资，建设区用地出让后，土地出让金用来归还政府垫资部分。由于有时建设区包括较大比例的划拨用地，无出让金收益，安置补偿标准不高。要结合自然资源、交通、农业农村、电力、住建、水利、财政等各类项目，统筹协调各类各项资金，将通过集中安置节约下来的道路、水电、网络建设资金用于农民拆迁安置补偿，多方面提高拆迁安置补偿标准，切实保障农民的合法权益，分级分类根据实际情况为农民提供就业和养老保障，让搬迁农民真正从增减挂钩工作中享受到政策红利。同时，鼓励和引导种植大户或者农村专业合作社承包拆旧区复垦出来的耕地，进行规模化经营，增加村民收入。
2.4推动新型农村的长远建设
推动新型农村的长远建设，体现了农村城乡建设用地增减挂钩项目合理性的一个方面。项目推进有助于保护我国的耕地资源，实现我国土地资源的合理利用。在完成建设占地指标的情况下，不仅不会降低耕地质量，还能全面提高城乡居民的生活质量。针对我国土地资源紧张情况，城乡建设用地增减挂钩项目应运而生，通过集约化管理，提高我国农业经济发展速度，全面提升农村经济发展水平。针对当前城乡用地的供需矛盾，要加大基础设施建设，完善农村耕地保护制度，整合现有的农村城乡建设用地土地资源，在增减挂钩项目政策的支持下，完善农村公共服务配套设施建设。农村城乡建设用地增减挂钩项目的合理进行，对推动新型农村长远建设有着重要的现实意义。
2.5健全监督机制和奖惩机制
将未来复垦耕地的使用者引入复垦验收环节，在复垦立项实施前确定未来复垦耕地的使用者，在验收环节，国土房管局、农委组织的专家和未来复垦耕地使用者共同进行复垦验收。针对土地复垦机构制定激励机制，在约束复垦成本之余，给予高质量、高效率完成复垦工作的机构一定奖励，如下一批复垦项目的优先权等。同时，加强对复垦过程的监管，结合复垦形成耕地的实际耕种效果，评定复垦机构的工作质量，并制定责任追究制度。
结语
随着我国经济发展速度的加快，经济发展与供地紧张矛盾日益加剧，通过城乡建设用地增减挂钩，在满足全国土地利用总体规划前提下，优化城乡用地布局，盘活建设用地存量，促进土地节约集约利用。
参考文献
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