马常健
寿光市自然资源和规划局 山东寿光 262700
摘要：在城市规划建设种，建设用地审批监督是一个非常重要的工作，不仅影响到城市建设与发展，也会对经济社会的产生重要影响。我国的城市建设用地审批改革一直是土地管理改革的重点，如何更好的完善审批机制，完善建设用地使用监督，这是当前改革中需要解决的重点问题。本文根据现有研究资料，结合国家在建设用地审批方面的相关规定，阐述了审批监督中存在的不足，认为农业用地转国有土地-城市建设用地的审批过于宽松、城市建设用地审批监督机制不完善等。针对存在的问题提出了严格农业用地转国有土地-城市建设用地的审批等建议。通过研究，希望能够对城市建设用地审批监督提供一些帮助和启示。
关键词：城市建设用地；审批；监督；程序
伴随着经济的快速发展，我国城市化进程也不断加快，在城市建设与发展中，土地是不可缺少的资源，但是土地作为一种珍惜的资源，在开发利用的过程中需要严格的审批手续，还要对审批过程、开发利用过程进行严格的监督，确保土地资源能够及时、高效利用，最大程度的提高土地价值。这对新时期城市建设用地审批监督管理提出了更高的标准和要求，如何对现有的审批监督机制进行更好的调整和完善，使之能够在城市建设用地利用当中发挥更大的作用，这是实践中需要解决的重要问题。
一、新时期城市建设用地审批监督管理的重要性
在城市建设发展过程中，土地是最重要的资源，不管是居住设施建设，配套服务设施建设，还是基础设施建设，都需要充足的土地资源供应。但是，一个城市的建设用地资源是非常有限的，而建设用地的开发利用也需要相应的规划作为支撑。尤其是在出让建设用地使用上，更需要严格的审批监督，只有这样才能确保建设用地的科学合理利用。城市建设用地审批监督的重要性主要集中在以下几个方面上。第一，科学高效的使用土地资源，作为一种珍贵的资源，土地是一个城市建设与发展的基础，城市建设用地审批建设主要职能是审查、分析土地开发利用方案的科学性、合理性，避免的土地资源乱开发、乱利用，在审核监督中既要符合国家相关法律法规，更要考虑城市规划建设的需要，最大程度的减少不科学、不合理的开发建设内容，尤其是农业用地转国有土地、国有土地出让这两个好环节上，是城市建设用地审批建设的重点。第二，有助于更好的保护和使用土地资源，保证土地资源供应的可持续性，土地资源的稀缺性决定了其供应量是非常有限的，而城市的建设与发展是长期的，如何解决两者的矛盾，城市建设用地管理中需要解决的重要问题，除了城市规划之外，控制城市建设用地供应的关键环节是审批监督，各地在土地资源审批建设上，采用的是总量控制、指标投入的方式，通过审批建设来控制每年的供应量，既满足城市建设发展需要，又将城市建设用地供应控制在一个相对比较合理的范围内。
二、新时期城市建设用地审批监督管理中的问题
1.农业用地转城市建设用地的审批过于宽松
农业用地转城市建设用地的审批早期由国务院进行审批，但是基层政府的用地申请比较多，国务院的审批工作量比较大、效率比较低，在这种情况下从2020年3月开始，国务院进行了农业用地转建设用地审批管理试点改革，将将国务院可以授权的永久基本农田以外、按土地利用年度计划分批次将永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权给省、自治区、直辖市政府行使，这虽然可以进一步增强基层政府的职能，提高建设用地审批效率，也有可能导致农业用地转建设用地审批监督放松，无法有效的保护农业用地，尤其是永久基本农田。尤其是在授权省级政府行使以后，国务院以何种行使有效的监督省级政府恰当的履职，这是实践中需要解决的问题。另外，试点省、直辖市和自治区之外的，其它地区仍然由国务院进行审批。
另外，永久基本农田转城市建设用地的条件目前也没有做出明确规定，在审批监督中，主要是站在城市建设和发展的角度进行，而不是站在土地的科学利用和可持续供应的角度进行，这一点也不符合当前土地管理的要求，国务院审批条件比较宽松，
2.城市建设用地审批监督机制不完善
城市建设用地审批监督实际上分为两个环节，也就是审批和监督，审批主要是指建设用地计划方案，由主管单位和部门进行审批。城市建设用地的监督，由各地区的土地管理部门和建设部门等，对使用过程及方式等进行监管。这一点国家对不同的用地形式由不同的规定。比如说列入开发建设计划项目具体开发建设时间上，对政府用地并没有进行规定。但是，对进行房地产开发项目则由比较严格的规定，要求那地企业必须在2年内进行开发，虽然不同地区的具体规定有一定的差异，政策内容却基本一致。但是，从实践来看这种以时间为主的建设用地审批监督行使存在明显的不足。一方面，对开发进度并没有形成有效的监督机制，有的房地产开发企业，虽然能够在规定的时间开工建设，但是进度却非常缓慢，今天开工、明天停工、干干停停比比合适，这实际上是变相囤地，于房地产市场的发展非常不利。另一方面，在审批监督机制中，对审批方案执行的监督存在明显不足，一些房地产开发商、甚至于一些地方政府，随意的改变审批设计方案，比如说原本是作为教育用地地块，在没有进行变更使用性质的情况下，政府将其转变为商业用地或者办公用地；一些开发商擅自改变审批中开发方案，违背合同中的约定，擅自改变户型设计、容积设计等，这些都是比较典型审批监督问题。
三、新时期城市建设用地审批监督管理建议
1.严格农业用地转城市建设用地的审批
农业用地转建设用地的审批监督应该更加严格，建议国务院慎重考虑城市建设用地部分审批权的下放，即便是下放也应该建立与之对应的监督机制。在这一方面上提出如下几点对策。第一，构建审批监督机制，国务院可以要求试点省、市、自治权，在审批农业用地转建设用地的时候，必须做好相应的备案，国务院职权部门可以根据安排，抽查政策执行情况，对政策执行不利省、市、自治权政府，要追究相关责任人的责任，备案要具体到市相关责任单位，明确禁止转为建设用地的永久基本农田范围，为每一个城市的建设与发展画好土地红线。第二，针对农业用地转建设用地在审批监督过程中，需要更多的考虑农业发展需要，尤其是粮食安全的保证需要，城市建设与发展是一项长期的工作，但是城市的土地资源是非常有限的，在城市建设发展过程中的肯定需要占用大量的农业用地，在审批监督的过程中要严格永久基本农业用地审查，非迫不得已不能批准大规模占用永久基本农田，建议将永久基本农田转建设用地的审批固定在国务院相关主管部门，并且可以设定更加严格的标准，比如说将现在的35公顷，严格到10公顷，防止分次小块审批的情况出现。
2.完善城市建设用地审批监督机制
城市建设用地审批监督机制的完善中，要将重点放在监督机制的建设上，要明确监督的形式与内容，具体来说需要注意以下几点。第一，要加大房地产建设项目的开工及建设时间监督，避免变相囤地的情况出现，以免影响本地房地产市场的健康发展，要明确开工时间、竣工时间，比如说重点建设工程需要在1年内开工建设，非重点工程在2年内开工建设，竣工时间可以设定为3-5年。第二，加强审批施工建设方案执行监督，避免开发商随意更改设计方案，影响土地使用价值的情况出现，政府在这一方面需要建立自我监督机制，土地开发利用应该与规划建设保持一致；针对房地产开发企业，要从户型设计、容积率等方面进行监督，确保土地资源的高效利用，减少低容积率的项目占比。
总之，经济社会的快速发展，对土地管理提出了更高的标准和要求，国家和地方政府应该对现有的城市建设用地审批监督进行改进和完善，使之更好的适应经济社会的发展需要。
参考文献：
[1]徐玥，叶如海，杨龑.安全导向下城市建设用地管控策略研究[J].重庆建筑. 2019,18(09)