刘红军
鄄城县自然资源和规划局 山东省 菏泽市 274600
摘要：土地利用规划是优化各部门土地资源配置，引导土地可持续利用，发挥土地综合效益最大化的有效途径，是贯彻落实土地法律法规的重要手段，在土地利用和管理中起主导作用。土地利用规划公众参与是公众在土地资源管理和利用领域的知情权、话语权、参与权和监督权的体现。不同利益群体通过讨论和协商，达成共识和决策，更切合实际地制定科学、合理、可操作的土地利用规划。
关键词：土地利用规划；公众参与；讨论；
1土地利用规划公众参与现状分析
（1）规划阶段是专业技术阶段，一般公众难以参与。现阶段公众参与主要体现在专业规划机构在准备前期数据收集过程中进行的调查走访，但这种通过问卷调查或实地走访的参与形式并不能有效反映广大公众的愿望。问卷设计和访问提纲不可避免地带有数据采集者的主观意愿，因此，这种形式不能反映各层次利益群体的利益。（2） 规划审批阶段通常由政府主导，只能被动地被公众接受。规划审批分为评审和复审两个阶段，其中评审阶段由规划专家、有关学者和政府机构进行，复审阶段由地方人大进行。（3） 规划实施阶段是将规划内容转化为现实的过程，即规划目标的实现。公众在这个过程中的参与非常有限，因为当一个建设问题影响到公众利益时，公众会利用政府网站、新闻媒体等相关反馈渠道提出这些问题。（4） 在规划评价阶段，有关部门主要是按照一定的标准和程序对规划效果进行评价和判断，一般公众难以参与。
2土地利用规划公众参与制度存在的问题
（1）公众参与程度低。就公众参与主体而言，仅限于规划设计和审批阶段的专家学者和相关地方政府官员。就参与范围而言，主要停留在规划编制阶段，没有涵盖规划的全过程。就参与深度而言，公众参与具有较强的“被动性”，参与行为往往来源于政府组织的规划宣传等。（2） 参与者不具有代表性。参与者的选择不合理，公众参与的广度不够。目前，土地利用规划公众参与主体的选择大多局限于专家学者、政府部门以及直接或间接受到影响的群体和个人，尤其是弱势群体。（3） 缺乏公众参与结果的反馈渠道。目前他们大多采取协商的方式，但没有完善的反馈机制来应对舆论。由于反馈渠道单一，缺乏有效监督，沟通渠道不畅，公众没有渠道知道自己的意见是否被采纳，公众参与的有效性受到阻碍。
3公众参与土地利用规划存在问题的原因
（1）法律制度不健全。公众参与立法制度不完善，导致公众参与立法活动缺乏充分的法律依据。土地利用规划是以土地管理法为基础，通过指标控制、分区控制等手段，对土地资源进行开发、利用、更新和保护。我国《土地管理法》于1986年审议通过，之后分别于1988年、1998年和2004年进行了三次修改，但到目前为止，现行《土地管理法》主要是对土地、房屋、林业等规划相关部门的授权，而公众参与的过程和内容没有详细的规定准备金。（2） 计划者有偏见。规划师认为，规划编制需要依靠复杂的技术知识和经验，而一般公众并不具备规划的相关技术和知识储备，因此公众参与土地利用规划过程的能力非常有限，而公众参与对方案的改进也不能产生显著的实际效果。（3） 公众意识低。我国的城市化进程相对较短，与西方国家相比，普通民众的民主意识和民主水平相对不足。不少市民仍然认为，土地利用规划是政府的责任，与个人无关。一般市民只有在日常生活中遇到实际问题时才会向有关部门反映，希望能得到政府有关部门的解决。
4公众参与土地利用规划的对策
4.1做好宣传工作，使公众积极参与
当前，社会和政府对公共土地利用规划的宣传不到位，公众参与意识不强，积极性不高，为更好地促进公众参与土地利用规划，要积极开展宣传工作，提高公众对土地利用规划的认识，利用报纸、媒体、电视、广播等权威宣传渠道，发布宣传信息、公告等，实现规划目标多层次互动交流，让公众积极参与和监督，让公众清楚地了解土地利用整理的目的和意义以及与之密切相关的利益问题，提高公众意识，增强责任感。
4.2完善土地利用规划公众参与制度
在土地利用规划中，不同的利益相关者有权参与规划并发言，监督规划的编制，从而使土地利用规划更加科学、透明，实现土地利用规划的可行性。土地利用规划不仅要按照政府和领导的要求进行，还需要加强公众的参与，认识到公众是土地利用规划的重要组成部分，建立健全参与制度，提高公众参与的积极性和主动性，完善激励机制，使公众参与土地利用规划真正落到实处。加强各部门之间的协调，需要宣传部门和规划部门做好各自的工作，相互配合，通过制度保障公众参与土地利用规划。
4.3拓宽公众参与土地利用规划的渠道
为促进土地利用规划的科学合理运行，必须改变过去单纯依靠土地利用规划专家和技术人员的问题，使公众能够主动收集有关土地规划结果的资料。进一步拓宽公众参与土地规划的渠道，实现公众参与的渠道多元化，通过民意调查、听证会、信访等方式征求公众意见，既要调查现状，又要加强监督，要多角度理解公众对规划的期待，赋予公众决策权和建议权。重视宣传的功能，宣传不仅是政府宣传的渠道，也是公共利益的合理诉求渠道，保护公众的切身利益。
4.4建立健全公众参与土地利用规划的法律法规
还需要一定的法律法规，确保立法明确公众参与土地利用规划的地位和内容，增强公众参与意识，法律可以保障公众参与土地利用规划。法律机制是提高公众意识，为公众提供多元化权益，使公众关注土地利用规划。土地利用规划的公众参与会涉及不同行业、不同领域、不同背景的人，他们追求的利益也不同。为了实现利益最大化，必须建立健全法律机制，保护公众利益。因此，应建立完善的法律法规，使土地利用规划有法可依。完善法制建设，使公众在土地利用规划中的地位更加法制化。法律条文明确规定了公众参与的地位和权利。土地利用规划需要公众参与审批。公众有表达意见和想法的自由，有监督的权利。
4.5完善我国土地利用规划公众参与的组织形式
土地利用规划公众参与仍然是一种个体行为。非制度化很普遍，很难发挥公众的实际作用，因此，我们应该借鉴国外的经验，组织一定的群体，这个群体应该独立于行政组织，有一定的决策权和管理权，并拥有一定数量的成熟行业代表、利益集团和公众个人。通过组织团体参与土地利用规划，促进参与效果。
5结论
除上述方法加强公众参与的广度和深度外，还应简化规划语言，使规划易于理解，提高规划的社会可接受性，增加公众理解和参与规划的可能性。随着“以人为本”、“民主参与”理念的不断深入，应探索更多具体可行的途径，让越来越多的人参与土地利用总体规划，更好地体现规划的民意和公益性。
参考文献
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