赵利泱
西南石油大学 四川省成都市 610000
摘要：实践中，民办学校举办者一般均认为其系实际控制人，进而通过各种途径或手段从民办学校转移利润，侵害民办学校独立财产权。但现行法律法规并无民办学校实际控制人认定相关规定，民办学校实际控制人能否依据《公司法》概念进行认定，对于推进民办学校分类登记管理、厘清实际控制人与民办学校关系、保障实际控制人权利和规范其行为、促进民办学校的健康发展至关重要。
关键词：民办学校；营利性；非营利性；实际控制人；认定
一、问题的提出
《公司法》规定了实际控制人概念，《〈首次公开发行股票并上市管理办法〉—证券期货法律适用意见第1号》也明确了有关“公司控制权的认定”规则。
2021年1月1日起生效实施的《民法典》对我国法人制度作出重大调整，除营利性法人外，正式确立非营利法人概念。2017年9月1日，《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《民办教育促进法》），明确民办学校是指国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办的学校，并将民办学校分类为营利性与非营利性，并据此进行管理。
实践中，民办学校的“举办者”一般均认为其系民办学校的实际控制人，进而通过各种途径或手段从民办学校转移利润，或者通过无偿使用民办学校资产等情形，侵害民办学校独立财产权，最终实质侵害了民办学校、师生的合法权益。现阶段，对民办学校管理研究的代表性著作主要有《民办学校分类管理政策研究》，主要集中在法人分类登记与产权归属、政府对民办学校的分类扶持、民办学校教师权益保障、经费筹措与资金管理制度、分类管理下的现代学校制度、风险防范和监管服务、退出机制等领域。[[ [] 周海涛等著.《民办学校分类管理政策研究》[M]. 经济科学出版社.2016年12月.]]而对民办学校实际控制人认定法律问题的研究较少，进而对营利性民办学校能否按照《公司法》及相关规定进行实际控制人的认定，非营利性民办学校是否有实际控制人，非营利性民办学校的举办者是否系“实际控制人”等一系列问题，并未进行深入探讨。
因此，笔者本文主要研究民办学校实际控制人认定相关法律问题，意图准确地界定民办学校实际控制人，厘清实际控制人与民办学校的关系，有利于保障其权利和规范其行为，促进民办学校的健康发展。
二、民办学校实际控制人认定存在的法律问题
（一）民办学校“实际控制人”概念不明确
2018年8月，除司法部《中华人民共和国民办教育促进法实施条例（修订草案）（送审稿）》（以下简称《送审稿》）第45条第一次提出民办学校“实际控制人”词语外，其他《民办教育促进法》等民办教育领域法律法规，并无出现民办学校“实际控制人”相关词句。笔者通过查询已经在香港证券交易所上市的天立教育（HK:1773）、民生教育（HK:1569）、中教控股（HK:839）等教育集团的“招股说明书”披露的情况，该等教育集团旗下的民办学校均有实际控制人。同时结合《送审稿》第45条立法目的，民办学校应具有“实际控制人”，但《送审稿》并未明确“实际控制人”的概念。
（二）举办者是民办学校实际控制人的误解长期存在
实务中，笔者接触的民办学校举办者均认为，举办者与民办学校之间的出资关系决定了举办者系民办学校的实际控制人。但《民办教育促进法》明确，民办学校的决策机构系其理事会或董事会。另，《民办教育促进法》确定，民办学校的举办者投入的财产归民办学校法人所有。同时，民办学校拥有独立法人财产权，举办者对其投入民办学校的资产并不享有所有权。
王华、王一涛、王德清也认为，现行法律并不承认举办者对民办学校的财产所有权。[[ [] 王华、王一涛、王德清.《民办高校举办者权利的嬗变及回归》[J]. 高教探索.2016年第11期.]]笔者认为，举办者是民办学校实际控制人的误解长期存在，亟需厘清。
（三）民办学校实际控制人认定路径不清
2016年12月，教育部《民办学校分类登记实施细则》明确：营利性民办学校登记机关为市场监督管理部门，非营利性民办学校登记部门为民政部门或事业单位登记部门。《送审稿》第45条提出“实际控制人”概念时，并未以民办学校分类登记为前提构建，2016年12月，教育部《营利性民办学校监督管理实施细则》，也并未明确营利性民办学校“实际控制人”概念等相关情况，导致实践中，容易混淆民办学校实际控制人的认定路径。
三、民办学校实际控制人认定法律问题解决之道
（一）建议明确民办学校实际控制人概念
韦伯认为，权力意味着在一种社会关系里哪怕是遇到反对也能贯彻自己意志的任何机会，不管这种机会是建立在什么基础之上。[[ [] 弗兰克.帕金.马克思.韦伯［M］．刘东，谢维和，译．四川: 四川人民出版社，1987: 101．]]因此，笔者认为，民办学校实际控制人均应以“控制权”的认定为基础，而实务中，“控制”分为法律意义以及会计意义两个角度：（1）法律意义上的控制，可以结合《公司法》及相关规定；（2）会计角度上的控制，可以结合《企业会计准则33号-合并财务报表》的有关“控制”的认定规定。
结合上述理论，笔者认为，民办学校实际控制人：指通过投资关系、协议或者其他安排，能够支配、实际支配民办学校行为的自然人、法人或者其他组织。
（二）应区分营利性与非营利性路径认定民办学校实际控制人
笔者认为，营利性民办学校实际控制人的认定思路不可摒弃“公益性”考量，且《民办教育促进法》属于“特别法”性质，因此，营利性民办学校的实际控制人认定不同于公司法意义上的实际控制人。另，全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会（教政法函〔2020〕1号）明确学校重大事项都应由学校董事会决策，学校股东（大）会本身不具有相关事宜的决策权。
实务中，综合营利性和非营利性民办学校登记区别、办学结余分配依据以及会计准则的不同，应区分营利性与非营利性路径认定民办学校实际控制人。具体来讲，针对营利性民办学校实际控制人，可参照本文关于民办学校实际控制人概念进行认定。而非营利性民办学校，由于登记机关是民政部门或事业单位主管部门，还需要结合民政部门或事业单位主管部门相关规定综合认定。
（三）建议完善有关民办学校实际控制人认定的法律法规
建议在《送审稿》相应位置明确民办学校实际控制人概念，并在《营利性民办学校监督管理实施细则》中对营利性民办学校实际控制人进行认定。另外，建议尽快出台有关非营利性民办学校监督管理的办法，并明确其实际控制人认定。只有完善有关民办学校实际控制人认定的法律法规，准确地界定民办学校实际控制人，才能更好厘清实际控制人与民办学校的关系，有利于保障其权利和规范其行为，促进民办教育的健康发展。
【参考文献】
[1] 弗兰克.帕金.马克思.韦伯［M］．刘东，谢维和，译．四川: 四川人民出版社，1987: 101．
[2] 王华、王一涛、王德清.《民办高校举办者权利的嬗变及回归》[J]. 高教探索.2016年第11期.
[3] 周红卫、王彦玮.《民办高校举办者变更与控制权私利》[J].中国第三部门研究. 2012,3(01)
[4] 方芳.《民办学校法律纠纷折射出的治理问题及其改革》[J].现代教育管理. 2016,(04)
[5] 肖自为.《以民办高校接班为例分析控制权让渡问题》[D].四川师范大学.2014.5
[6] 张利国.《民办学校退出法律问题研究》[D].西南政法大学.2013.3