赵晨春
山西财经大学 土地资源管理专业
摘要：土地利用总体规划与城市规划(以下简称“两规”)的矛盾和冲突是近年来中国规划管理中的突出问题之一，不仅损害了规划的严肃性和权威性,而且严重削弱了规划对土地资源利用和城乡建设的导向作用，不利于土地资源集约利用和城乡协调发展”。这两大法定规划的思路不同，使得在进行规划的过程中所适用的范围也不同，这两大法定规划还采用了不同的标准统计人口，利用不同的标准进行土地的分类等，这就导致两大规划存在诸多不一致的地方，非常不利于科学地规划空间。本文系统地分析这两者之间所存在的协调问题及产生这些协调问题的原因，进而从对部门之间的分工进行明确，对土地利用的相关结构进行调整，对与之配套的法律体系进行建立完善，探索如何实现协调两者的途径，希望能够使土地资源配置达到最大限度的优化,从而达到科学合理规划城市的目的，使城市建设得到一定程度的深化，实现社会经济的可持续发展。
关键词：土地利用总体规划；城市规划；差异；协调
1.土地利用总体规划与城市规划简述
为根据经济和社会发展规划、土地供应能力以及各项建设对土地的需要，在时间、空间和制度上对区域土地资源的保护、利用、开发整治的总体安排和布局，确定的耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地规模总量和建设项目安排等指标，是城乡建设等专项规划编制的基础。规划期限为15年，年度规划实施、建设用地指标、土地整治项目安排等由上级国土资源部门门会同发展改革部门提出，报同级人民代表大会(或人民政府)批准后下达。
为根据经济社会发展规划、土地利用总体规划等各类规划，在时间、空间和措施上对城乡建设用地资源进行合理配置，明确城市的性质、规模和发展方向，各类建设用地的安排。规划期限一般为20年，10年修编一次，近期规划5年。详细规划经上级城乡规划建设部门门批准后实施，是经济社会发展规划目标完成、 合理利用城乡建设用地资源的重要保证。
2.土地利用总体规划和城市规划协调对策
2.1改变核心层利益相关者的利益诉求、减缓其对立关系是协调冲突的根本出路
首先,改革财税体制,减少市级政府对土地财政的依赖。一方面,要依据“财权和事权相对应”的原则改革现行的财政体制、缩减地方财政缺口,进而降低市级政府通过做大城市规模获取更多土地出让金收入的冲动;.另一方面,还应该改革土地税收体系,扩大税源、开征房地产税,从而建立土地出让金的代偿机制。其次,改革以GDP为核心的官员政绩考核体制。明确市行政主管官员在耕地保护、建设用地集约利用中的责任，同时加强民生改善、社会进步、生态效益等指标的考核,限制“长官意志”对规划的干预。
2.2在规划编制阶段,构建完善的“两规”冲突协商机制,实现“两规”或“多规”融合
首先要寻找恰当的协调者。协调者应同时满足以下条件: (1)相对中立的立场; (2)对国土、规划两部门有充分的协调能力; (3)业务内容要与“两规"密切相关。其次,规范协商方式和程序。在“两规"编制阶段,应在统一规划技术标准的基础上,制定规范的协商程序,采用研讨会、听证会、咨询会、公示等方式由不同协商主体对规划方案进行多轮协商,务必使各个协商主体充分发表意见并讨价还价。再次,采用“全纳性参与”的原则确定协商主体。
在规划决策过程中，核心利益相关者首先应参与协商，紧密层利益相关者也应参与，如省住建厅对城镇体系的要求、市相关部门及重点用地单位和企业的用地需求均需要表达。另外在确定规划最终方案前，
松散层中的被征地农民也应有渠道表达其意见,最终形成一个各方均能接受的方案,实现“两规合一”甚至“多规合一”。目前广州、北京、武汉等地开展的“三规合一”试点在一定程度上体现了以上要求。
2.3在规划审批阶段,强化省级政府的制约作用
以往“两规”报省政府审批实际上是由省国土厅或省住建厅审批的，很少考虑相互对接。未来应充分发挥省级政府制约作用,在审批环节把关确保“两规”或“多规”的融合。首先,省级政府可以根据本省实际制定相应的指南、规程或标准,将规划融合的技术标准、编制程序及成果要求制度化，使审批具有明确的依据;其次，“两规"本身专业性强且涉及面广，因此省级政府可以成立独立的第三方相关专家库,专家来源于经济、社会、环境、规划等各领域,按照遵循回避原则从专家库抽取部分专家开展“两规”评审,以确保评审结论的客观。
2.4强化规划的执行监督,及时发现并处置冲突
由于核心层的省国土厅、市级政府以及紧密层的省级政府的利益诉求存在交集,省市两级政府和部门可能因共同利益诉求对冲突产生容忍、默认的态度,因此应该由中央政府的派出机构一土地督察局加大规划的执行监督。首先,应密切通过例行督查等加强市级层面土地“征供批”情况的督查,依据卫片检查等技术手段，加强对市级层面规划执行的监督，及时发现冲突；其次,可以建立针对区域和责任人的规划奖惩机制,如建设用地指标奖惩、行政问责等，严格处置冲突。
2.5协调二者的矛盾并统一思路
针对城市规划与土地利用规划二者之间的矛盾，可以建立相应的小组来落实城市规划和土地规划工作,并且通过小组之间的讨论，制定出科学合理的城市发展策略。除此之外,必须考虑未来城市化的发展，确保土地利用规划与生态环境保护二者之间实现统一。同时，土地利用规划与城市规划二者之间也应该结合在一起，以此推动城市化建设工作的发展。需要注意的是,在制定土地利用规划时，要明确基本农田的规划，确保其与城市规划的布局实现和谐的局面，避免发生冲突行为，影响城市化进程的发展。只有合理地利用土地资源，保证土地利用规划与城市规划二者之间实现统一和谐的关系，才能促进城市化发展。
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