西北政法大学，法律硕士教育学院
摘要：在突发公共卫生事件期间，政府通过财政、税收、金融等调控手段以及对竞争、价格和消费等市场秩序的维护，在保障突发公共卫生事件防控和支持企业复工复产复市发挥了重要作用。突发公共卫生事件不仅可能会造成社会公众健康的严重损害，还可能对一国经济甚至全球经济造成 较大冲击，引发严重的市场失灵。以弥补市场失灵为己任、以维护社会公共利益为本位、以促进经济社会 良性运行和协调发展为宗旨的经济法，必然承担起 “救火员”角色，采取应急性保障措施。为了确保突发公共卫生事件防控和复工复产，从中央到地方，已经通过多种政策举措清除“拦路虎”，收到明显效果。而做好反垄断执法是清障的又一重大举措，唯有清除垄断这个障碍，突发公共卫生事件防控与复工复产的效用才能更好发挥，为市场公平带来更多红利。
关键词：经济法；反垄断；突发公共卫生事件；应急保障
2020年初，突发公共卫生事件在世界各地迅速蔓延，严重威胁着社会公众的生命和健康，形成了全球高度关注的公共卫生事件。突发公共卫生事件所导致的公共卫生安全危机，极大地影响了生产和消费、工作和生活，对社会、经济、政治等产生了多方面重大影响。如何有效防控突发公共卫生事件，成功化解公共卫生危机，实现转危为安，已成为我国乃至全世界各个国家和地区高度关注的重大现实问题。在突发公共卫生事件公共卫生安全事件背景之下，我国市场经济也遭受重挫，为了保障突发公共卫生事件防控和企业复工复产，政府出台相关政策法规发挥了至关重要的作用。
一、突发公共卫生事件期间不良企业趁“疫”打劫，扰乱市场秩序
由于突发公共卫生事件突如其来，况且来势汹汹，难免造成一些药品、酒精杀毒剂、防毒面具等供应吃紧、甚至脱销。一些利令智昏、利欲熏心、唯利是图的不法分子，见机行事，趁“疫”打劫，甚至与厂家和营销部门“里勾外联”，囤积居奇、哄抬物价、牟取暴利。一个小小的普通防毒口罩，竟然可以卖到30元、50元、最高的上百元。卖者牛气哄哄地说：“现在‘保命’要紧，别‘舍命不舍财’，赶紧快买吧，过了这村没这店呀！”这就使一些日常防疫的药品和防毒用具很快被抢购一空。在国内一些城市和农村的超市，一些油盐酱醋、蔬菜等食品类也一度出现了“抢购”现象，有的一下子就买了好多食品和生活日用品，备足了“小半年”的家用物品。据媒体报道，由于市场缺货，额温计产品价格翻了数倍乃至数十倍。红外传感器、主控芯片 等零部件涨价幅度超过了额温计本身。一些上游供货商随意定价、随意违约，让下游企业苦不堪 言。还有一些经营者在销售突发公共卫生事件防控商品时，搞强行搭售。有的商家还要求买家首先成为会员，再参与限时抢购。
在突发公共卫生事件防控常态化的背景下，与药品有关的生产经营活动广受各方关注。以下这一案件再次表明，以垄断地位操纵价格、牟取暴利，是不折不扣的违法行为，必须受到法律严惩。近日，国家市场监管总局对三家葡萄糖酸钙原料药经销企业实施垄断行为作出行政处罚，开出共计3.255亿元的巨额罚单。对原料供应商、药物生产者而言，与药品有关的生产经营是一门生意，更事关国计民生。这就是一起情节严重、性质恶劣的典型案件。一方面，三家涉事公司在中国注射用葡萄糖酸钙原料药销售市场上的合计市场份额常年稳定在90%左右，事实上控制了制剂生产企业的销售权和定价权；另一方面，从采购时的每公斤80元到销售时每公斤2184元，如此贪婪令人咋舌。在这种情况下，制剂生产企业没有谈判空间，只能被动接受；医院患者没有替代选择，不得不高价购买。可以说，肥的是不法商人的腰包，伤害的却是患者的利益。
在大多数情况下，药品价格的正常波动是市场调节的结果。但是，一旦不法势力利用垄断人为操纵，市场就会失灵，价格就会失真。这无疑是一种警示，市场有时候会被“黑手”染指。斩断这些“看不见”的贪婪之手、操纵之手，就需要“看得见”的监管之手、法治之手。在这一案件中，罚没款金额创下了《反垄断法》实施以来反垄断执法机构对原料药领域的最大罚单，也是市场监管总局成立以来罚款金额最高的行政处罚案件。只有坚持从重从快查处，才能形成有效威慑。
二．突发公共卫生安全事件下政府出台反垄断公告规范市场秩序
当前正值突发公共卫生事件防控和复工复产关键时期，企业面对当前困难，经常会‘抱团取暖’，容易出现破坏市场竞争秩序的行为，甚至存在垄断风险。为此，国家市场监管总局日前发布的《关于支持突发公共卫生事件防控和复工复产反垄断执法的公告》（以下简称 公告）指出，各地市场监管部门要依法从严从重从快查处妨碍突发公共卫生事件防控和复工复产、损害消费者利 益的垄断行为，重点查处口罩、药品等防控物资及原辅材料，公用事业以及与其他民生密切相关 行业和领域的协同涨价、限制产量等行为，以及哄抬物价、拒绝交易等滥用市场支配地位行为。
突发公共卫生事件防控期间，任何单位和个人发现经营者从事垄断协议、滥用市场支配地位等涉嫌垄断行为，或者行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力，排除、限制竞争，或者违反公平竞争审查标准出台政策措施的，可以向市场监管总局投诉和举报。
另一方面，市场监管总局已建立绿色审查通道，对医药制造、医疗仪器设备及器械制造、食品制造、交通运输、批发零售等与突发公共卫生事件防控和基本民生密切相关领域，受突发公共卫生事件影响较重的餐饮、住宿、旅游等行业，以及为复工复产实施的经营者集中，进行快速审查。
同时，经营者为突发公共卫生事件防控和复工复产达成的有利于技术进步、增进效率、实现社会公共利益和保护消费者利益的协议，如为在药品疫苗、检测技术、医疗器械、防护设备等领域改进技术、研究开发新产品；为提高防控物资产品质量、降低成本、增进效率而统一产品规格、标准或者实行专业化分工；为实现救灾救助等社会公共利益；为提高中小经营者经营效率、增强中小经营者竞争力等，符合《反垄断法》规定的，市场监管总局将依法给予豁免。
突发公共卫生事件防控期间，经营者集中申报继续采取非现场方式进行。
申报人可以将申报材料及补充问题回复电子版发送至市场监管总局（反垄断局）电子邮箱，不方便网上办理的可以邮寄；受理通知、补充文件清单、立案通知及审查决定将通过电子邮箱或传真送达，保障经营者集中反垄断审查工作正常进行。
市场监管总局表示，经营者和消费者可以通过电话、电子邮件、传真、邮寄、网站公众留言等多种方式，向市场监管总局进行与突发公共卫生事件防控和复工复产相关的反垄断业务咨询、豁免申请和投诉举报。市场监管总局将在2个工作日内与联系人进行联系，积极回应经营者和消费者诉求，全力保护市场公平竞争，维护消费者利益，为突发公共卫生事件防控和复工复产提供有力支持。
众所周知，垄断是市场经济的大敌，我国早就制定了反垄断法并设有专门的反垄断机构。公告指向了突发公共卫生事件防控中的垄断行为，这显然更有针对性，因为突发公共卫生事件防控离不开防疫物资的生产和销售，一旦遭遇垄断，就会损害公平和部分企业权益，影响防疫物资生产和供给效率，进而影响防疫效果。在企业复工复产过程中，垄断行为——无论是滥用行政权力的垄断，还是滥用市场支配地位的垄断，同样是复工复产的大敌。依法有针对性地做好反垄断工作，将更加有效地为突发公共卫生事件防控和企业复工复产保驾护航。
从严从快查处垄断行为对于消费者和经济恢复也是利好消息。随着零售企业、餐饮企业等复工复产，以及国家促进消费扩容提质鼓励消费的政策措施不断落地，越来越多地方开启“恢复性” 消费模式。只有严查损害消费者利益的垄断行为，才会有更多消费者愿意消费，消费领域才能快 速复苏。当然，对于没有出现垄断行为的地方和企业，公告也是打了“预防针”。而对于各级市场监 管部门而言，公告则对查处垄断行为作出了全面部署，包括加快审查涉突发公共卫生事件防控和复工复产相关案件、及时响应突发公共卫生事件防控和复工复产反垄断诉求等。
虽然突发公共卫生事件防控和复工复产中垄断现象并不多见，但也有一些事例引发社会关注。如四川省南充市火锅协会 2 月 21 日以公开信形式向南充市政府举报美团存在突然提高佣金、垄断经营及不 正当竞争的问题。这样的例子不仅对相关企业是一种警示，很大程度上也显示了加大反垄断执法的必要性。
值得关注的是，对于涉及社会公共利益的相关协议，符合反垄断法规定的要依法给予豁免。比如涉突发公共卫生事件防控和复工复产的经营者合作协议，如果这种合作协议是基于社会公共利益和消费者 利益，符合反垄断法规定，就不算垄断，对其给予豁免是应有之义，不能当成违法行为查处。
三、紧急状态下经济法的应急保障功能
经济法的应急保障功能是政府在突发公共事件、金融危机、经济危机等紧急状态时，通过应急保障权 的行使促使紧急状态及时解除，并保障市场秩序和经 济发展回归至正常状态。应急保障权是特殊时期的经济干预权，是通过有关法律法规赋予经济应急管理机构在紧急状态下实施应急干预的权力，包括应急宏观调控权和应急市场规制权。经济法的应急保障功能与风险防范功能、克服信息失灵功能、综合调控功能存在差别。风险是指某种不确定性或由此产生损害的可能性，在经济法领域，财政风险、金融风险、产业风险、价格风险、、竞争风险和消费风险等风险普遍存在风险和失灵的必然性、普遍性决定了风险防范功能、克服信息失灵功能和综合调控功能是经济法的常态化功能。应急保障功能发挥的场合通常是经济危机、突发公共事件等具有突发性、紧迫性、偶然性的危机，危机是市场风险和市场失灵累计到一定程度、发展到一定阶段形成的极端状态，无论是经济危机还是突发公共事件，不具有普遍性，由此决定了应急保障功能是非常态化功能。因此，在突发公共卫生事件期间以及后突发公共卫生事件时期，经济法应当充分发挥其应急保障功 能；在突发公共卫生事件对经济和社会造成的危害彻底消除后，应回归至综合调控、风险防控等常态化功能。
作为现代性的经济法，“应立足于社会主义市场经济的现实土壤，回应社会经济发展的动态需要，以巨大的包容性反映和吸纳先进的外部因素。” 相对于垄断、不正当竞争、收入分配差距、区域经济不协调等常规市场失灵，紧急状态引发的价格秩序混乱、市场竞争失序、停工停产等危害更大，无论是波及范围还是损害后果，都超出常规市场失灵范畴，市场主体要求政府采取干预措施的需求更为强烈。政府必然要回应市场的这种急切需求，采取应急性的保障措施。
当前，突发公共卫生事件正对全球经济造成不可估量的影响，对经济的破坏程度不亚于一场全球性的经济危机，这是一次公共卫生事件和经济危机叠加的情势变更。在突发公共卫生事件冲击下，市场机制无法在短期内有效解决医疗防护物资短缺问题，亦无法及时修复突发公共卫生事件给社会经济发展造成的冲击。常规的政府干预手段难以胜任这一突发的干预任务，因而需要各国突破常规，加大干预力度，采取应急性的政府干预措施。推而广之，当突发其他公共事件、金融危机、经济危机等紧急状态时，政府同样需要采取应急性的经济法保障措施。
四、结语
突发公共卫生事件关乎每个人的健康以及全社会的各个领域，因而突发公共卫生事件防控是非常复杂的系统工程，它既是对一国治理体系和治理能力的重大考验，也需要全球的协同治理。从国家治理的角度看，突发公共卫生事件防控需着重运用政策与法律两类手段，既要及时出台政策，解决突发突发公共卫生事件的紧急应对问题，也要在法治框架下，有效运用法律手段，做到“依法治疫”。这两类手段的“政法协调”和“策律并施”，是有效实现防控目标的制度基础。依法实施市场规制对于防止突发公共卫生事件发生、控制突发公共卫生事件蔓延尤为重要。同时，突发公共卫生事件的形成与市场规制不力直接相关，全国的突发公共卫生事件防控更需要强化市场规制，以维护良好的市场秩序，确保商品供给和物价的基本稳定，充分发挥市场规制法的重要作用。由此可见，在突发公共卫生事件等突发公共卫生事件中，经济法为保障突发公共卫生事件防控和支持企业复工复产复市发挥了不可替代的作用。
参考文献：
[1]突发公共卫生事件防控中的权力与法律—《传染病防治法》适用与检讨的角度[J].赵鹏.法学.2020（03）
[2]公共利益观的当代法治意蕴及其实现路径[J].高志宏.政法论坛.2020（02）
[3]当代中国经济法理论的新视域[M].中国人民大学出版社，张守文，2017
[4]政府为什么干预经济[M].中国物资出版社，（荷）阿诺德•赫特杰主编，1998