孙春梅
磐石市生态环境保护综合行政执法大队 吉林磐石 132300
摘要：环保执法组织作为政府职能部门,代表国家履行环境监管的职责,其组织设置既要受到我国整体行政管理体制改革和发展趋势的影响,又要反映出履行自身特殊业务的客观要求。在分析我国环境监察执法组织所处的内外环境,对环境监察执法组织改革的基本要素进行厘定的基础上,要明确其改革的基本方向。
关键词：环境监察；执法组织；
一、我国环境监察执法组织改革的基本环境
(一)中央与地方的权责划分
从国际来看,环境监察执法权限从分散向相对集中发展,我国环境监察局的设立体现了这一发展动向。同时,执法重心下移,包括执法资源向地方层级转向,原因在于执法执行层面主要在组织的末端, 需要通过下面的执法权力和资源以保障执法有效。当然,执法过程中选择中央集中还是地方分散并不是绝对的,集中和分散各有优缺点。尽管在实践上存在对分散的偏好,许多方案还是集中式的,因为存在着需要国家参与执法的明显理由。
(二)探索区域性职能整合方式
当前,我国环境执法组织在执法过程中往往要面对其他政府部门的干扰和束缚。要改善执法过软,执法不力,就要从根本上强化环保执法组织与其他政府部门的协调关系,建立跨部门的协调机制和程序,通过信息共享与政策学习,从根本上改善执法组织与立法、司 法以及其他相关行政机构(如卫生机构、自然资源管理机构、工商业管理机构、土地利用和规划部门、农业部门、海关等)之间的关系。
(三)发挥非政府组织的作用
在当代,作为执法者和规制对象之外的第三种力量,非政府组织为环 境执法提供了重要支持,已成为环境治理结构中的重要一环。在我国,非政府组织与环境执法组织之间的互动桥梁还相当缺乏,实际上,作为执法部门,资源的占有直接影响环保部门的执法效果,非政府组织恰恰弥补了执法部门在某些方面的“资源匾乏”。公众的举报弥补了环保部门监督力量的不足,而环保组织则发挥着分散环保力量的整合作用。在执法部门和被规制者的博弈中,来自于社会的支持是执法部门重要的资源优势,成为提高环境执法效果的另一重要途径。
二、我国环境监察执法组织改革的基本要素
（一）核心流程与技术
我国环境监察执法机构的核心流程是执行环境监察、排污收费等政策、法规和规章,目标复杂且不确定。组织设置必须围绕核心流程配置职能,并整合新的技术手段、工艺和监测设备,利用新技术促进组织创新。
（二）环境
环境污染已对我国经济社会发展构成严重制约,成为社会各方面关注的问题和影响群众健康、损害群众利益的重要因素。在这种背景下,环境监察执法面临的挑战日益增强,执法环境的复杂性程度不断提高,要求更具有适应能力的组织结构来应对各种问题
(三)信息技术
对于环境执法组织而言,信息技术的影响将从两个方面展开:一是技术对组织结构扁平化的影响,信息技术使远距离、跨部门的信息传递和交流成为可能,组织结构就不需要更多的层级来传输信息,而层级越多,信息扭曲的可能性就越大;另一方面,执法组织迫切需要利用现代信息技术加强信息资源管理。
(四)劳动力的素质
对于环境执法组织而言,要切实提高执法能力,不仅需要法律、体制、组织和机制的综合变革,更为重要的一点是提高劳动力的素质,建立并实施一种富于激励的人力资源策略来提高管理效率和创新能力。实际上,高素质的环境执法人员可以结合自己的实践,通过创新与思维拓展,积极推进执法变革进程。
三、我国环境监察执法组织改革的基本原则
(一)注重配套体制改革的同步进行
目前环境执法中的困难,相当部分为体制层次上的问题。这些问题的解决,势必要将组织变革与发展的范畴扩展到体制改革层次上来,将组织设置与体制层面的改革同步进行,在法律层次上赋予执法机构更广泛的权力,确保执法相对独立;理顺环境执法机构与政府有关部门之间的关系,推进环境层面的政府问责制;改善环保执法的财政预算和转移支付机制,改变地方政府用人员、经费制约环境执法部门的现象。针对收人较少而环境问题突出的地方,中央应该给予补贴,必要时可以开征环境治理税来解决财政不足的问题。
(二)注重利益相关者的协同治理
一般来说,考虑协同治理环境问题时,需要关注以下几个问题:第一各级政府(国家、省、地方)的执法职责应该如何划分,如何把环境保护绩效纳人到对地方政府官员的考评中?第二需要哪些政府部门联合参与,如何与执法相关的部门。第三执法方案应该让市民和非政府部门在多大程度上参与,如何改善公民参与的组织渠道,提高与非政府部门的配合力度?第四如何在提高环境执法透明度的同时,充分利用舆论的力量来提高违法成本?特别需要指出的是,执法部门可以尝试建立舆论监控机制,与新闻媒体联合揭露那些严重损害群众环境权益,导致地方环境质量状况严重恶化的违法行为。通过信息公开,向所有利益相关方开放环境监测数据和网络报告系统,有利于实现事前预防和促进社区参与,从而利于降低执法成本。
(三)注重职能整合与流程改善
职能整合涉及执法权力配置,这是组织设置中至为关键的一环。当前环境执法过程中,存在种种职能配置上的矛盾和混乱现象。针对这种现象,环境监察执法组织设置必须在职能整合和流程再造上加大力度,合理划分中央与地方之间的权限,探索垂直管理机制,推进执法重心下移;加强对负责提供环境信息的环境监测机构的统一管理,建立完整的信息管理系统,提高数据的可信度和准确性,对篡改和提供虚假环境信息的人员和机构予以处罚;为执法方案建立标准化的完整流程,明确必须履行的环境法律义务,建立识别和确认管理对象的方式,明确划分各机构和人员的任务,评价执法方案的得失,并分析执法人员对之应负的责任。
(四)改善绩效
提高执法能力环境执法能力较低是困扰环境治理效果的一个重要原因。造成这种现象的因素是多方面的，应该加强环境执法队伍建设,推进标准化、规范化管理,提高执法水平和能力,建设一支精干、高效、廉洁、文明的环境执法队伍;改革环境执法的监督和责任机制,通过有效的制度设计,强化和落实环境执法部门与相关人员的责任,并对相关的工作绩效进行评估;拓展环境执法工具,充分利用世界各国已经取得较好成效的政策工具。
结论
综上所述，环境执法作为一项比较新的政府管理职能,要使它有效应对我国目前日益严峻的环境问题,就需要从相关的体制、职权、方式上人手,在组织设置上进行综合创新。环境监察执法组织设置是一个系统工程,它包含了体制(机构)、职能(角色)、过程(流程)和技术(方法)以及政府与社会关系等方方面面的改革。实践证明,组织改革必须全方位、多层次推行,单靠某一方面、某一层次或领域的改革是不能奏效的。因此,环境执法组织改革既要充分考虑环境监察执法组织的特殊业务和形式,又要将组织的改革与发展放在我国行政管理体制改革的大背景下进行思考,使之与我国宏观的体制改革路径相吻合,为我国的环境治理与改善作出更大的贡献。
参考文献
[1]美国国家环境保护局:《环境执法原理》,王曦等译,民主与建设出版社,1999年,第90、109、91页
[2]张联、张玉军:《欧州等国环保行政管理体制》,《世界环境》2002年第2期
[3](美)李·G·鲍曼特伦斯·E.迪尔:《组织重构—艺术、选择和领袖》,桑强等译,高等教育出版社,2005年,第70,69页