孔爱红
杭州市水业集团有限公司 310000
摘要：PPP项目模式采用政企合作的方式，可以更快地获得资金，为工程建设提供充足的资金支持。与以往单一主体不同，它是由政府与企业之间的合作，涉及多个主体。投资方和政府方将共同成立项目公司，形成多元化、一体化的项目主体。同时，PPP项目建设期的成本控制存在一些困难，要明制定有针对性的成本管理措施，理清施工期各环节的管理重点。本文就PPP项目建设期的成本控制与管理进行探讨，可供参考。
关键词：PPP模式；项目公司；建设期；成本控制
一、PPP模式基本概述
PPP模式是一种现代融资方式。广义上，PPP模式是指政府（公共部门或事业单位）与社会资本（公司或企业）为提供公共服务和产业服务而建立的契约关系。狭义的PPP模式是指由政府和社会资本共同建立SPV（project company），引导更多的社会资本参与到公共服务项目，实现项目的开发、建设和运营。政府部门和社会资本双方应遵循利益共享、风险共担的原则，PPP项目的建设和管理应符合合同要求。在这种PPP项目中，项目的设计、建设、维护和运营都由SPV公司负责。虽然SPV包含不同的主体，但每个主体都有着相同的利益追求和工作目标，有着共同的工作方向，即政府和企业各方能够进行有效的合作与协作。通过政府与企业的合作，减轻了政府部门的资金压力，提高了工程项目的运营效率；社会资本方面，在政府的支持下，提高了融资效率，带动了优质项目的建设，服务社会，实现双赢。
二、影响PPP工程项目建设期成本控制的相关问题
一般来说，PPP项目的运营周期比较长，甚至超过20年。现在将从三个方面来分析PPP项目的成本控制，以保证项目在前期的正常运行。
（一） 项目前期的成本控制问题
首先，征地拆迁是PPP项目建设期的一项重要前期工作。一般来说，政府部门负责PPP项目的征地拆迁，征地拆迁成本由社会资本单位承担，但不同主体追求的目标不同。政府把快速完成征地拆迁作为首要目标，但面临着当地居民素质参差不齐、国家征地拆迁制度执行难控制、征地拆迁成本超预算等问题。但是，社会方面不仅要考虑征地拆迁的相关工作，还要努力降低现阶段的成本投入。双方目标存在一定矛盾，可能导致社会资本方承担超预期的征收拆迁成本。部分项目在建设期内已达到投资资金的20%，对后续建设和整体成本控制产生影响。
另外，工程设计与施工的关系密切，也是影响工程造价控制的主要因素。以PPP项目公路工程为例，在设计阶段，合理设计线路、隧道、路面、桥梁等环节，可以达到降低成本、缩短工期的目的。然而，从实践的角度来看，很多PPP项目管理者并没有重视现阶段成本控制的作用。有的重复设计，多次更改设计方案，造成设计成本和预算成本高。
（二） 建筑工程施工成本控制问题
首先，根据建筑施工工程造价预算确定工程造价，通过招标选定的特许经营项目投资者，能够依法自行建造、生产或者提供建筑服务的，可以按照工程造价管理办法确定建安合同，实现总价控制。PPP项目也会涉及二次招标的问题，所谓二次招标就是在满足资金方的情况下，对项目的一些内容，如勘察、设计、施工、运营等，确定社会成本，通过招标重新确定建筑安装合同和分项工程施工，完成这些内容。第二次招标后，社会资本方的主导权可能会受到影响，但招标项目是按实际工程量计算的，可能低于PPP项目合同中的概算，有利于降低项目工期成本。然而，社会资本方面往往不愿二次竞价。为了正常结算建安费用，项目公司不得不进行二次招标。根据我国现行相关法律法规“建设工程必须招标但不能招标”的规定，合同将被判定为无效，无法正常审核结算，对利益影响较大。这就造成了一个两难的局面，这将增加成本，影响效益。
第三，建设工期也是影响PPP项目建设成本的重要因素之一。工期的延长不仅会增加投资成本，还会面临违约索赔。因此，必须引起重视，合理安排工期规划。目前，项目公司普遍意识到工期控制的作用，积极开展工期压缩，但也存在一些矛盾。一些项目公司高管对施工专业知识不够，盲目要求施工方加快施工进度，缩短工期，对工期要求做出不合理的决策。为了满足监理人的要求，施工比较仓促，导致工程质量出现问题，需要后期返工。反而延长了工期，增加了成本。
在建设期，PPP项目采购方式包括公开招标、竞争性谈判、咨询等，鼓励社会资本各方积极参与、充分竞争。单一来源的采购方式必须符合政府采购管理办法。此外，材料上涨问题也需要引起重视。建筑市场环境的变化形式复杂，对环境保护和质量的要求也在不断提高，受这些因素的影响，工程所需材料价格会出现波动，波动幅度由大到小不等。PPP项目通常是需要大量材料的大型项目，即使是少量的增加也会增加大量的费用。有可能在施工期间，当施工达到一定的工序时，采购所需的材料大幅度增加，与预期的成本控制目标有较大偏差，严重影响成本控制的实际效果。
（三） 项目融资阶段相关问题分析
PPP项目持续时间很长，长达20年。在此期间，要通过融资获取资金，确保有足够的资金推动项目的运行。但由于项目周期长，融资成本高，融资要求高，增加了项目的融资难度：（1）融资中难以实现有限追索权；（2）担保要求高，很多项目都以土地使用权抵押；一旦资金链断裂，容易出现质押问题；（3）贷款融资期限短，项目在前期没有现金流入的情况下多次再融资，导致融资成本增加。一旦融资资金不能及时补充，将影响项目的正常建设，增加项目建设成本，造成较大的经济损失。
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图1项目融资
三、PPP项目建设期的成本管理及对策
（一） 项目前期成本控制措施
一是征收拆迁成本的成本管理措施。从以上不难看出，这一环节成本超支的主要原因是项目中不同主体没有统一的目标。对此，社会资本方面应积极与政府部门沟通，表达其在征地拆迁工作中对成本控制的合理诉求，通过沟通协商，建立相互信任、相互理解、相互支持的合作伙伴关系，形成共识，使实际工作落到实处这一环节的成本支持尽可能接近预期。
在设计阶段，设计与后续项目建设密切相关，但很多PPP项目管理者却没有意识到这一因素。在实施PPP项目时，却把主要工作移交给设计院。这种模式明显忽视了设计环节与成本控制的相关性。管理人员应改变以往的做法，积极参与工程设计的同时，可以邀请具有一定设计知识的人才作为PPP项目公司的代表到设计单位共同参与设计工作。需要设计几种不同的备选方案，然后从工期、质量、造价等方面综合选择最优的性价比方案。
（二） 施工阶段成本控制措施
首先要在保证质量的基础上合理安排工期。虽然短工期确实是降低成本的有效途径，但我们必须认识到工期与工程质量的关系。我们不能强行缩短工期，这很容易导致质量问题。不仅需要返工增加成本，还造成舆论的不良影响。对此，管理人员不应盲目缩短工期；应合理安排工期安排，结合工程建设规划、地质环境、气候环境等因素，在保证工程质量的基础上，合理缩短工期。
面对材料成本上涨的问题，项目所需材料的成本上涨是由市场动态决定的，PPP项目管理无法干预。既然不可能主动干预，可以从其他方面切入，比如制定转移物价上涨风险的办法。例如，PPP项目公司在与施工方签订项目合同时，可以在合同中明确规定哪个时期的材料价格支付等相关费用。例如，如果选择合同签订期间的当前市场价格，那么即使后期材料价格大幅上涨，这种上涨地风险也会转嫁。另外，在选择材料供应商时，应尽量选择有增值税专用发票的合作伙伴，通过发票抵扣减少部分成本。
在二次招标方面，国家允许在某些特定情况下不进行二次招标。如果PPP项目是特许经营模式，通过招标选择的社会资本方且社会资本方具备相关工程资质，则不能进行二次招标，避免了同时二次招标造成的合同价格被迫修改和主导权丧失，不会被判定为无效合同。因此，PPP项目应尽可能包括特许经营，选择具有建设资质的建设单位作为社会资本方。此外，地方政府尽可能出台更加完善的规范性文件，对特殊情况采取个案处理的方式，以保护各方利益，降低这方面的风险。
（三） 项目融资阶段的控制措施
为有效应对融资风险，应积极拓宽融资渠道，除传统的银行贷款和民间机构贷款外，还有债务融资，如公司债券、融资租赁、票据、公司债券等。同时，也可以采用信托、IPO等股权融资模式以及资产证券化。尽量补充项目前期融资资金，丰富项目资金来源，尽快实现产出和回报。我们还可以积极寻求外部信贷支持，降低融资成本和风险，如信用担保、抵押担保等；此外，还可以利用国家开发银行的浮动利率或贴息低息贷款，降低融资成本。由于PPP项目的政企合作性质，利用其优势，政府（或政府指定机构）参股、政府财政补贴、中央和地方政府提供的融资支持资金，有助于分担风险、降低成本。
四、结论
综上所述，本文分析了PPP模式下施工期成本控制的相关问题，并针对不同的问题提出了相应的控制对策。在实际施工中，为了充分发挥成本控制效果，管理人员要转变传统观念，高度重视PPP模式，从施工各阶段加强管理，确保完成项目的成本控制目标，降低资源消耗，提高PPP项目的整体效益。
参考文献：
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