吴贞贞
上海市松江区消防救援支队 201600
摘 要：全面放开消防技术服务机构资质许可以后，如何加强对此类机构监管，成为备受社会关注的话题。本文通过探讨当前消防技术服务机构现状及不足，提出对策，研究方法，旨在规范和建立新时期消防技术服务机构的监管评价体系。
关键字：消防技术 服务 管理对策
How to strengthen the supervision of fire technical service institutions has become a great concern to the whole society since the licence is fully liberalized. The author has put forward the solutions and methods by analyzing the status quo and insufficiency of fire technical service institutions in order to normalize and establish a supervision system in the new era.
纵观我国消防技术服务机构的历史，从20世纪90年代随着国有单位改制的步伐开始初露锋芒，到21世纪初的不断发展壮大，逐步形成完整的体制，再到2019年3月中共中央办公厅《关于深化消防执法改革的意见》的实施，全面取消消防技术服务机构资质许可，消防技术服务机构和从业人员数量呈几何级增长。消防技术服务机构的发展旨在解决以消防监管部门专业人员不足，监管过程与服务行为不能匹配的问题，对社会消防安全管理的有效推进。然而，在消防技术服务机构行业转型和升级过程中，也遇到很多问题，需要在制度建设和监管模式上进行改革。
一、现状及存在问题
消防设施设备及消防管理作为一项投入真实可见，产出不甚明显的工作，企业从自身盈利角度出发，主动开展消防设施检测和消防安全评估的主观意愿并不强烈。据了解，当前企业开展消防设施检测或者消防安全评估，主要目的还是应对监管部门依据《消防法》等相关法律的检查需要，或者是为了取得住建、教育、民政等部门基于消防合格要求的行政许可，少有企事业单位出于对自身消防安全的关注而主动作为。因此，消防技术服务市场在蓬勃发展的同时，越来越多的制度管理、能效升级、法制完善等方面的问题逐步显现出来。
（一）市场混乱，良莠不齐。消防技术服务作为一项市场经济行为必然会由市场来主导其发展，而各种市场化竞争的恶习就不可避免的在这一领域展现出来。机构为了争取客源，占领市场，打价格战、恶意竞争，挂证挂靠，甚至是出具虚假报告，使得消防技术服务机构出具的消防安全评估报告、消防设施检测报告的实际有效性受到大众质疑。部分单位刚刚取得消防设施检测合格报告，随后发生火灾时，消防设施未能启动实现自动灭火，给单位造成了严重的火灾损失，也极大的损伤了消防技术服务机构的公信力。
（二）检测维保评价管理体系混乱。根据《消防技术服务机构从业条件》，明确要求消防技术服务机构应当“健全质量管理体系”和“健全消防安全评估过程体系”，但文件并没有对检测、维保、评估报告的涵盖范围和技术深度提出要求。如消防安全评估报告，应当基于一种或几种风险评估方法进行定量、定性分析的结果，风险评估方法中比较常见的有类比法、安全检查表法、预先危险性分析法、事件树法等多种类别。目前市场所出具的消防安全评估报告类型五花八门，有的是纯文字描述服务对象基本消防安全情况，没有定量、定性的评价及判定过程，就直接予以基本合格的结论；有的参照《建设工程消防验收评定标准》制定打分表评估，但是在对具体单项进行评分时，故意把一些A类（赋予权重较高的）选项删除或降级为较低权重的，出具不完整评估意见；还有些报告自成体系确定各风险项目权重，随意赋值打分，以结果倒推评分，出具虚假结论。
（三）消防技术服务开展过程、内容以及档案管理等条件不符合要求。某些机构违反现场操作程序，随意简化规定动作，如检测单位在现场检测时不明确检测抽查范围及数量，检测频次及样品数量严重不足，所使用的检测工具也没有定期开展检测鉴定；现场维保流于形式，没有按规范调试或维修必要的系统组件，未明确相关消防产品型号及数量。在开展技术服务过程中，现场记录不完整、不真实，未按要求记录实际信息，使得测试数据与检测结果相矛盾。技术服务原始档案管理不规范，未保存基本数据和项目原始情况，未对保存现场影响资料，造成无法追溯技术服务过程。
（四）专业技术人员从业准则与职业道德教育缺失。一些消防技术服务机构技术人员没有按规定进行继续教育，消防业务知识更新迟缓，不能及时掌握最新的技术规范，现场实际操作能力差，业务素质不能满足实际工作需要。部分机构违规安排未取得相关执业资格的人员从事技术岗位工作，而由取得执业资格的人员在原始记录上签字，“干活的不签字、签字的不干活”情况突出。
部分消防设施检测报告、消防安全评估报告一定范围内已经作为部分企业签署经济合约、通过相关行政审批的前置条件。因此，企业为取得合格报告，存在向消防技术服务机构人员行贿，以便于快速出具报告、出具虚假报告，部分技术服务机构人员也存在索贿的行为。建议发现此类情况，应当在撤销虚假报告，对相关责任人进行职业道德及资质层面的处罚外，还应追究其行贿受贿的法律责任。
（五）监管部门对技术服务机构监管不强。相较于消防技术服务业务的蓬勃发展，监管部门，主要是消防部门和住建部门对这些机构的监管力度并没有随之加强。近年来，涉及对消防技术服务机构处罚占比始终在低位徘徊，在火灾事故责任倒查中也鲜少有对维保、检测、评估单位的追责。其中原因一方面是监管人员业务水平偏低，对于相对专业的问题难以发现，另一方面是即使发现了问题，对于后续如何处罚程序模糊，如何追责没有明确，从而造成监管避重就轻，浅尝辄止。
二、对策和办法
（一）细化从业条件，标准化服务内容。《关于深化消防执法改革的意见》的实施取消了对消防技术服务机构前置审批的要求，但并没有无条件的放开进入的门槛。应急管理部制定了《消防技术服务机构从业条件》为消防技术服务机构划定了一个基本的框架。其中，除了对资金、面积、专业人员资质和人数做出了规定外，还专门提出了“健全的质量管理和消防安全评估过程控制体系”的要求。当前，对于消防技术服务机构管理有指导性意见的《社会消防技术服务管理规定》及其配套性文件尚未更新，对于消防检测和消防评估的具体要求还需要明确。对于维保、检测等服务项目，监管部门应当制定评价标准，其中应明确频率、范围和要素权重，提高维保及检测服务标准化水平。消防安全评估体系基于评估方法多样性，不必拘泥于一种或几种模式，可要求各技术服务机构将评估方法和评估要素定期到监管部门备案，以便监管部门在抽查过程中进行比对，防止随意改变评估方法和要素权重的问题。消防检测和消防评估的具体方法、评估方法以及服务档案内容要求和保存要求，都应当作具体的明确。此项工作的梳理应当与司法证据保存的要求相一致，以便于与火灾衍生调查的需求相一致。
（二）建立评价体系、试点注册消防工程师负责制。建立消防技术服务机构和注册消防工程师评分评价体系，将注册消防工程师的注册考试成绩，负责的项目数量、规模及种类，受到的荣誉和惩戒，服务的机构信用情况、涉及到的行政处罚或者因技术服务引发的司法案件等评判内容量化为注册消防工程师个人执业评定的分值，为注册消防工程师设定星级等级，提高注册消防工程对个人职业身份的认同感和荣誉感。在此基础上，借鉴新西兰建筑师负责制经验，探索注册消防工程师作为独立第三人参与项目检测和评估工作的方式，提高注册消防工程师执业的灵活性、自主性和中立性。在完善注册消防工程师个人评定的同时，探索消防技术服务机构评定标准，将机构从业人员、硬件条件、工作业绩以及在消防领域中取得成绩作为评定依据，打造标杆企业，做好行业引领。
（三）聚焦突出问题，强化精准整改。一是从严把控从业条件，尤其是注册消防工程师和技术操作人员注册问题，发现存在挂证、代签字、虚假资格等类似问题的，应及时向社会公告并停止其网上备案资格。二是严格落实现场录像，从严审查技术报告中的原始记录，发现存在遗漏检查程序、更改内容或弄虚作假行为的，应从严对消防技术服务机构做出行政处罚。三是定期抽查检测、维保和评估报告与现场有关情况的一致性，根据技术服务机构评分差异，设定不同的抽查比例，开展报告与现场比对检查，发现存在违法违规问题的，从重处罚，并将相关情况纳入企业和个人征信系统，予以公示。
（四）强化业务能力，提升监管效率。监管部门应当按照“放管服”的要求，进一步清理消防技术服务机构资质认可程序，按照新时期管理要求，制定切实可行的监管措施，厘清消防机构和住建部门在对消防技术服务机构执法过程中的职责和权限，细化火灾责任倒查中对消防技术服务机构追责的程序等内容。监管部门应提升消防技术服务机构监督年度检查执法的比重，逐步弥补技术培训、执法指导、媒体宣传等方面的不足，打造精品案例，评定优质企业，增强执法抽查的实效性。要转变监管方式，减少“保姆式”、被动式监管，引入舆论监督，依托行业协会，形成企业自律，并建立以信息公开、机构评级、个人信用评定、失信惩戒等为主要内容的诚信体系，让违法失信者寸步难行。
（五）扩展消防技术服务结果运用，促进行业深度发展。逐步扩展消防技术服务机构报告的适用范围，除了传统的定期开展消防设施检测之外，可以尝试将消防技术服务报告纳入火灾保险费用厘定、上市公司年报、银行贷款审批、项目建设评定等多项信用评价机制中，提高报告的公信力和权威性，提升整个行业的社会价值。另一方面，消防技术服务机构应构建行业技术探讨的平台，对于消防技术领域的普遍性问题提出行业标准，如对于既有建筑改造过程中的消防安全评估适用建筑建设时期的规范还是当前规范的问题，如对消防设施检测及消防安全评估报告生命周期的问题，如在部分建筑基本指标不满足现行消防技术规范，可否通过性能化设计的方法进行处理的问题等，联合设计单位、工程公司、产品厂家、监管部门共同对这些行业普遍性问题进行行业自觉，建立和完善消防技术领域的标准化体系。