王琛瑶
北京飞燕石化环保科技发展有限公司 北京 102500
摘要
环评制度作为重要的环境管理手段之一，在环保工作中发挥了较大的作用，但随着四十余年的发展逐渐暴露出一些问题。本文回顾了环境影响评价制度在我国的发展历程，总结了当前环评制度存在的问题，针对这些问题提出了建议。
关键词：环评；环境；发展；建议
1.建立与管理框架
环境影响评价制度最早由美国首创。1969年美国国会通过的《国家环境政策法》中的第102条规定，在对人类环境具有重大影响的每一个立法提案或报告和其他重大联邦行为中，均应进行环境影响评价，并编制环境影响评价报告书。[1]随后，欧盟、日本等国纷纷效仿，大体在20世纪70年代建立了环境影响评价制度。
我国在斯德哥尔摩会议以后的1973年即引入了环境影响评价的概念，并于1979年在《环境保护法（试行）》中将其以法律的形式确立下来。从此，环境影响评价制度作为环境管理“八项制度”之一，为中国的环保工作发挥出极其重要的作用。
经过40余年发展，环评逐渐形成了由审批机构、技术评估机构、评价机构、实施机构以及社会公众共同组成的格局。
2.发展历程
2.1 成长期（1979年至1997年）
从正式建立环评制度的1979年到《建设项目环境保护管理条例》颁布前的1997年，环评制度经历了从一张白纸到初具形态的成长期，通过被纳入项目审批程序而得以实施。[2]同时，技术体系逐步形成，在上世纪90年代相继出台了一系列环评技术导则，明确了环评的工作思路、内容及有关方法。这一时期，环评制度的社会知名度不高，执行率低，环境保护措施的落实率更低。[3,4]
2.2 发展期（1998年至2003年）
1998年颁布《建设项目环境保护管理条例》，明确了环评分类审批要求、行业主管部门责任，提出了与环评制度配套实施的环境保护措施竣工验收制度，环评制度开始逐渐被企业认可并实施。2003年，《环境影响评价法》的颁布实施，从根本上提高了环评的社会地位和知名度，还有执行率。此后，环境影响评价工作有了坚强的法律保障。
2.3 壮大期（2004年至2011年）
《环境影响评价法》的颁布实施，促使环评工作逐渐为社会熟知。2005年的圆明园事件，使得“环评”首次大规模地进入中国普通社会公众的视线。这个事件实际上完成了一次全民环保普及教育，使环境保护意识逐渐渗入人心。[5]
环评作为项目建设前的一道重要门槛，在控制污染物排放提高清洁生产水平、减小生态破坏节约自然资源、调整产业结构和布局优化经济增长、推动决策的科学化和民主化等方面发挥了重要作用。[6]
2.4 问题爆发期（2012年年2015年）
作为一项管理制度，执行率和措施落实率的高低成为影响其权威性和认可度的重要因素。“未批先建”问题逐渐成为首要问题。在环评快速发展期，同样饱受诟病的还有评价机构管理混乱，出现大量挂证乱象。项目的建设单位对环境影响评价这项工作的诸多不满集中在工作周期长、收费高等方面。此外，在愈加完善的导则体系和一次性过审的压力之下，环境影响评价文件，特别是报告书出现越写越厚现象，工作周期和工作费用随之大幅上升。 [7]
2.5 改革过渡期（2015-2020）
随着2015年新《环境保护法》的出台，以及“绿水青山就是金山银山”论断被多次写入政府工作报告，公众对生态环境的日益高涨的要求以及环评制度高速发展期积攒的问题促使环评制度和执行在摸索中不断进行改革。
此后2016年和2018年对《环境影响评价法》先后进行了修正，与此同时《建设项目环境保护管理条例》及各类单行法也进行了相应的修订，将环境管理实践中的新要求和新经验在法律法规中得以固定。
此外，排污许可制度、竣工环境保护自主验收制度以及“三线一单”等管理要求及配套文件陆续出台和执行；环评技术导则和规范体系也随之完善；环评机构和环评工程师管理方式的更新；环评名录的逐步简化以及管理权限的进一步下方。
3.执行中存在的问题
虽然环评制度面临的挑战来自社会各方面，但决定制度生命力的是更为复杂和严峻的制度有效性问题。分析并解决这一问题，必然成为我国环境影响评价工作能够健康发展的先决条件。
3.1 制度设计方面的偏差
由于制度设计不合理，目标不够明确、难于实现，管理设计太复杂，难操作等。
环评管理时段不够清晰。实际执行中，环评管理时段通常简单终止于项目前期，由于后续缺少对企业的责任追究，最终使得环评变成一纸空文
过度技术取向误导了环评管理的工作方向。作为以预测及控制建设项目运行后可能带来的环境危害及风险的管理制度，实施中须满足价值合理性及工具合理性两大条件。这两点决定了环境影响评价工作的“双重属性”，需要兼具科学性与合理性。越简单的制度是越容易落实的，环评发展的过度技术取向增加了这项工作的复杂性和落实难度。
3.2 管理体系运行失效
评估单位重研究轻操作，常混淆科研和管理制度的界限。常常容易随意增加工作内容、改变工作方法，在严格的审批程序约束下，无限地开展科学研究，使得环评制度难于良性运行。
建设单位重批文轻落实，环保措施实际效果参差不齐。对于很多建设单位，环评更多的是出于程序要求，而非自身发展需要，企业落实环评要求的动力在取得批文后丧失殆尽。事实上，由于环评审批过程中重研究轻操作的问题，有些环评批复时提出的措施确实也存在不合理之处。
评价单位重利益轻公益。环评单位盲目追求经济利益，缺乏总结提高意识，没有形成科学、系统的技术方法和合理有效的技术成果，难以保持第三方独立性。
3.3 社会公众意识觉醒
公众环保意识提升给环评工作带来了巨大的压力与挑战。但我国公众环保意识提升的主要表现为对环评的极高关注度，但是公众的专业水平和参与能力还有待提高。
4.思考及建议
解决环评制度出现的问题，首先要制定有限目标，采用简单有效的管理方法，提高制度的执行效率；并能与其它相关制度有机结合，形成完整的建设项目管理体系。
明确环评制度的定位问题，实现研究和审批的分流管理。进一步明确环评工作范围、职责、标准等，提高审批效率。而通过科学研究，促进环评规范化，建立简单、有效的技术方法体系，减少重复工作，提高针对性和合理性。
加大信息公开和环保宣教力度，发挥公众监督作用。发动全社会的力量共同对建设项目的环境管理进行监督，努力开展各类环保宣传和教育，提高公众监督能力，最终提高环评的落实率和严肃性。
环评制度在环保工作中发挥了重要作用，也面临着重大考验。环评行业必须认真审视现存问题，在制度上逐步完善，才能让环评制度真正发挥出其应有的作用。
参考文献：
[1] 于淼淼. 中美环境影响评价制度比较研究[D],2020:9.
[2] 汪劲. 从中外比较看我国项目环评制度的改革方向[J].环境保护，2013,(17):27-29.
[3] 李正乐. 环评制度执行中存在的问题与对策[J].环境与可持续发展.2009,(3):43-44.
[4] 陈跃,叶娜,程胜高. 我国环境显著航哥与环评走势分析[J].安徽农业科学. 2008,36(4):1589.
[5] 周超,邓虹.从圆明园铺膜十几件看我国环境影响评价制度实施中存在的主要问题及对策研究[J].法制与社会,2009,(26):59-60.
[6] 胡璇,李丽丽,栾胜基.中国环评制度的独特运行机制探讨[J].环境科学研究.2012,25(9)：1065.