陕西省榆林市榆阳区水利局
摘要：河湖治理与保护是生态文明建设领域的一个重要环节，更是一个治理难点。河长制湖长制的推行有效地解决了河湖治理与保护中的“九龙治水”与“碎片化”问题，是生态文明建设领域中的一项重大机制创新。但是，作为一种新的制度，河湖长制也存在参与主体主动性不足、市场机制缺失、考核机制不完善等问题，亟待制度上的完善与创新。
关键词：河湖治理与保护；河湖长制；制度建设；完善与创新
一、我国河湖长制的实施
（一）河湖长制的演进过程
2007年无锡市为应对太湖蓝藻事件将河流断面水质纳入地方主要负责人政绩考核，提出实行属地主要领导负责的“河长制”，成效显着，开创我国河长制探索的先河。江苏省2008年在太湖流域实施省、市两级领导负责的双河长制，将河长制实施纳入流域治理考核；2010年在全省范围推开河长制。其他省市纷纷借鉴，2010年昆明市将河长制纳入地方法规，2014年浙江省推行省、市、县、乡、村五级河长联动。2016年、2017年中央先后发文全面推行河长制和湖长制，2017年水污染防治法以法律形式明确建立河长制。河长制由地方探索为肇始，逐渐在全国推开，成为国家水治理体系的重要组成部分。
（二）河湖长制的主要任务
根据河湖特征、区域环境、有的放矢，抓好以下六个方面工作：
1、水资源保护：全面落实最严格水资源管理制度，严格“三条红线”。
2、河湖水域岸线管理保护：严格水域岸线等水生态空间管控，严禁侵占河道，围垦湖泊。
3、水污染防治：统筹水上，岸上污染治理，排查入河湖污染源，优化入河排污口布局和管控。
4、水环境治理：保障饮用水源安全，加大黑臭水体治理力度，实现河湖水环境整洁、优美、河畅、水清、岸绿。
5、水生态修复：依法划定河湖管理与保护范围，强化山、水、林、田、湖、草、沟、渠、坝的综合治理。
6、执法监督：加强监管严厉打击涉河（湖）违法行为。
（三）河湖长制的责任主体和治理措施
河湖长制由地方党政领导担任河长，落实主体责任，组织领导整合上下游、左右岸、不同行政区域和行业各方力量，各负其责，开展水环境治理。各地从加强组织领导、健全工作机制、强化考核问责、加强社会监督等方面推行河长制。以党政领导负责制为核心，党政主要负责人担任河长。设立河长制办公室和河长联协会议制度协调有关部门落实治理措施，完成治理任务。针对河湖特点实行一河一策一湖一策方案，压实河长和有关部门责任，强化考核问责。建立信息发布平台、公告公示河长名单，以强化社会监督。
二、河湖长制治理应坚持的原则
（一）治理体系和治理能力要相互协调
国家治理能力和国家治理体系相辅相成共同形成国家治理，治理体系是治理的制度基础，治理能力是治理体系的执行保障和实效体现。水治理能力体现为河长制的实施效果，河长制体系建设和执行落实应相互协调，既要加强现有制度和措施落实，又要推广成功经验提高治理能力。
（二）治理现代化应注意民主化、多元化
随着市场经济发展，中国治理主体开始多元化，多元主体协商和合作日益重要。河湖治理涉及上下游、左右岸、不同行政区域、企业和居民等多个主体，实施过程中应该充分发挥民主，尊重历史和不同涉水主体的利益诉求。
（三）治理现代化要提高治理绩效
治理现代化要求降低治理成本，提高治理现代化收益。制度创新是否成功，关键在于成效。河湖水环境治理具有多环节和跨区域特征，我国水资源管理地方分权和科层管理体制使水环境治理“碎片化”，河长制正是通过跨部门协作和公众参与等创新，弥补现有不足，提高水治理绩效。
三、加强和完善制度建设，实现河湖长制到河湖长“治”的对策建议
（一）坚持以点带面，优化方案设计
坚持抓早抓实就是各地按照中央《意见》的要求，组织相关人员学习，研究治理方案，明确工作思路，在认真总结河湖长制工作实践的基础上，再次对照中央《意见》、紧扣生态文明示范区要求、借鉴各地示范点的成功经验，以点带面稳步推进。
优化方案设计就是各级党委、政府要组织相关部门的技术骨干，认真研究适合于当地的方案。方案在不折不扣地贯彻上级要求的同时，坚持因地制宜、因河施策，力求体现针对性和可操作性。一是抓延伸，打通“最后一公里”瓶颈。全面推行五级河湖长制，将河湖长设置延伸到村，落实村级河湖长责任。二是全覆盖，实行名录管理问题责任清单。将河湖长制覆盖范围扩展到每一条河流，将河流上的水工程一并纳入所在河流河长制管理，并明确责任主体和责任人。三是明确任务，细化分工。各地在认真执行实施方案的基础上，制定每年的工作要点，细化工作任务，明确责任分解和完成时限，强化管理过程的细节，让管理精细化。
（二）坚持责任导向，编好一河（湖）一策
坚持责任导向就是将河长制考核各级党委、政府的年度效能指标，考核结果与“面子”、“票子”、“帽子”挂钩，对工作不力、失职的河长和相关人员，实行通报、约谈和处分的约束机制。做到定期不定期开展督查工作，真正把河湖管理抓落实。
编好一河（湖）一策就是各级党委、政府要组织各相关部门对辖区内河流开展问题排查，对各类污染源、违章建筑、入河排污口、水生态等问题分类登记造册，形成问题清单，为制定措施清单，责任清单奠定坚实基础。在全面启动“一河（湖）一策”编制的同时，探索以河湖为单元，编制保护与利用控制性规划，统筹考虑流域水资源条件、环境承载能力，防洪要求和生态安全，与国土资源开发利用、环境保护等相关规划有机衔接，划定保护和利用红线，提出管控要求，建立负面清单。
（三）着眼全域旅游，多方位多角度推进河长制工作
在河长制推进过程中，坚持小文化与乡村振兴建设相结合，确保区域整体布局合理；山、水、田、林、渠、坝、湖、草等小微水体整治相结合，保证源头清洁、水质优良；与农村垃圾处理相结合，与农村保洁机制相结合，确保河道有人抓、有人管。从而真正实现河畅、水清、岸绿、景美、人富的河长制工作目标。
（四）强化分类考核、严督实查
河长制办公室，由水利、环保、国土、农业、林业、畜牧、财政等相关部门组成。及时汇总上报工作中的问题，定期总结推广好的经验做法，对工作进度缓慢、成效不明显的，予以公开通报。实行分级责任考核，乡村三级河长，考核结果作为地方党政领导干部综合考核评价的重要依据。实行生态环境损害责任终身追究制，对落实河长制工作不力，造成生态环境损害的，严格按照有关规定追究责任。
（五）严格执法，搭建执法平台
全面建立巡河制度，巡查员定期、不定期开展巡查和交叉巡查，发现问题及时上报河长或职能部门；加强河道采砂许可管理，在全域范围内禁止河道采砂行为。在河砂禁采区域附近设立标志牌，注明禁采区位置、范围、违法采砂举报电话；整合河湖长制办公室水政监察大队、公检法等力量，构建统一高效的联合执法机制。围绕水域污染、违法侵占、非法采砂三大突出问题，加强日常巡查和专项整治力度，及时查处违法占用水利设施和侵害污染水域岸线行为。
四、预期效果
在过去，河湖区域在经济高速发展时，出现了各种各样的环境问题：水污染严重，水生态受损，河湖涵养量下降等等。而这些环境问题往往得不到及时的控制和有效地解決。究其根本，就政府角度而言，除了我国监管政策的缺失，还有河湖区域权责划分的不明确。各级机关对于河湖的职责划分不清，使得国家在发现问题时，难以及时处理。在治理的过程中往往出现“无人问责”的情况，大大降低了治理效率。
而今，在“新时代”背景下，要发展绿色经济改善经济质量，则要求政府治理的升级和完善。将河湖区域职责分配并落实，加大河湖环境治理效率。河长制湖长制的实行正是顺应了这一需求。“河湖长制”的主要任务是构建责任明确、协调有序、监管严格、保护有力的河湖管理保护机制。由党政领导担任河长，依法依规落实地方主体责任，协调整合各方力量，促进各项工作高效运转加快河湖治理保护与生态建设相结合，努力打造河畅、水清、岸绿、景美、人富的河湖生态新格局。确保河湖健康发展。