孙敬良
许昌学院法政学院，河南许昌，461000
摘要：本文以其他学科中关于法治能力的类型评价指标等理论等为依据，综合运用实证分析等方法，全面分析我国政府在应对新型冠状病毒肺炎疫情过程中所暴露出来的问题和经验，从突发公共卫生事件应急法治能力的四个阶段——预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建——入手，从法律制度层面提出完善各个阶段能力的建议，使得研究结论具有科学性和新颖性。
关键词：突发公共卫生事件；应急法治；公共事件
一、突发公共卫生事件应急法治能力概念术语解析
突发公共卫生事件发生后，政府的首要任务是进行有效处置，最大限度的减少损害，防止事态扩大和次生、衍生实践的滋生。从历史的角度看，消除突发事件的应急措施古已有之。本章重点分析我国现阶段的法律规范所规定的四类行政应急措施，即救助性行政应急措施、限制性行政应急措施、保护性行政应急措施以及保障性行政应急措施。从功能角度对行政应急措施进行分类，提炼行政应急法治能力核心要素，指导我国行政应急具体实践。
（一）概念界定明晰
1.救助性行政应急措施。
救助性应急行政措施，是指突发事件发生后，行政机关实施的救济、帮助或援助受到突发事件损害的公民的行为。它的功能是减少和避免损失。
在传染病防治方面，《传染病防治法》第5条规定，医疗机构应当对传染病病人或者疑似传染病病人提供医疗救护现场救援和接诊治疗，书写病历记录以及其他有关资料，并妥善保管。医疗机构应当实行传染病预检、分诊制度；对传染病病人、疑似传染病病人，应当引导至相对隔离的分诊点进行初诊。医疗机构不具备相应救治能力的，应当将患者及其病历记录复印件一并转至具备相应救治能力的医疗机构。具体办法由国务院卫生行政部门规定。《突发公共卫生事件应急条例》第39条规定，医疗卫生机构应当对因突发事件致病的人员提供医疗救护和现场救援，对就诊病人必须接诊治疗，并书写详细完整的病历记录；对需要转送的病人，应当按照规定将病人及其病历记录的复印件转送至接诊的或者指定的医疗机构。医疗卫生机构内应当采取卫生防护措施，防止交叉感染和污染。医疗卫生机构应当对传染病病人密切接触者采取医学观察措施，传染病病人密切接触者应当予以配合。
2.限制性行政应急措施。
限制性行政应急措施，主要是损益性的行政行为，涉及对公民和社会组织的权利的减损。行政机关在采取这些措施时应当依据法律和行政法规规定的程序和权限实施。特别需要指出的是，为了兼顾法治原则和应急效率原则，当法律没有规定或发生不可预见的突发事件时，行政机关可以采取限制和禁止措施，但要遵守比例原则一行政机关采取的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大限度地保护公民和社会组织组织权益的措施。限制性行政措施主要分以下四类。
（1）对公民人身自由、财产权利和政治自由等权利的限制或禁止措施。行政机关应当以法律或紧急法律的规定为依据实施，当法律或紧急法律对行政机关限制公民基本权利的应急措施没有规定，或者为了控制不能预见的突发事件需要立即采取限制公民基本权利措施的，管行政机关应当报请国务院批准后采取临时限制措施。国务院应当将采取临时限制措施的情况报告全国人大常委会，全国人大常委会有权要求国务院作出报告和说明。
（2）对重大社会安全方面的突发事件的应急行政措施。行政机关应当依据《戒严法》《治安管理处罚法》等法律和法规的规定依法实施。
（3）对危害经济安全事件的应急行政措施。在应急处理期间，需要对银行业、保险业和证券业采取特别应急管理措施，或者对某一行业实行国家接管、国家专营的，应当由法定国家机关依照法律作出决定。法律没有规定或者法律规定的措施不足以控制突发事件对经济安全造成的严重损害的，由国务院作出采取特别应急措施的决定并立即向全国人大常委会报告。
（4）应急行政处罚、行政处分、强制等措施。在突发事件处置阶段，行政机关对公民和社会组织行政处罚或行政处分或强制，可以依照全国人大常委会的紧急法律或国务院的紧急规章简化程序。但是当事人保留行政复议行政诉讼和行政赔偿的权利。
3.保护性行政应急措施
行政机关实施应急性保护措施是指对国家机关、公共机构、公共设施和私人财产的保护。在发生突发事件情况下，国家机关、公共机构、公共设施和私人财产，应当由行政机关提供比平时更为严格的保护。保护的意义之一是，公众负有不得侵犯的义务。冲击、破坏等行为将受到比平时更为严厉的制裁。由于国家资源的有限性，对于上述目标的保护应当有轻重缓急之分。保护顺序是国家机关、公共机构、公共设施和私人财产。在实现方式上，主要有迅速消除突发事件的危害和危险源，划定危害区域、维护社会治安；针对突发事件可能造成的损害，封闭、隔离或者限制使用有关场所中止可能导致损害扩大的活动；抢修被损坏的公共交通、通信、供水、供电、供气等基础设施，等等。
4.保障性行政应急措施
保障性行政应急措施是为克服财力、物力和人力不足而采取的措施。《传染病防治法》第45条规定，传染病暴发流行时，根据传染病疫情控制的需要，国务院有权在全国范围或者跨省、自治区、直辖市范围内，县级以上地方人民政府有权在本行政区域内紧急调集人员或者调用储备物资，临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备。紧急调集人员的，应当按照规定给予合理报酬。临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备的，应当依法给予补偿；能返还的，应当及时返还。《突发公共卫生事件应急条例》第32条规定，突发事件发生后，国务院有关部门和县级以上地方人民政府及其有关部门，应当保证突发事件应急处理所需的医疗救护设备、救治药品、医疗器械等物资的生产、供应；铁路、交通、民用航空行政主管部门应当保证及时运送。第33条规定，根据突发事件应急处理的需要，突发事件应急处理指挥部有权紧急调集人员、储备的物资、交通工具以及相关设施、设备。《突发公共卫生事件应急条例》第43条规定，县级以上各级人民政府应当提供必要资金，保障因突发事件致病、致残的人员得到及时、有效的救治。具体办法由国务院财政部门卫生行政主管部门和劳动保障行政主管部门制定。《传染病防治法实施细则》第57条规定，卫生防疫机构处理传染病疫情的人员，可以凭当地政府卫生行政部门出具的处理疫情证明及有效的身份证明，优先在铁路、交通、航部门购票，铁路、交通、民航部门应当保证售给最近1次通往目的地的车、船、机票。
二、突发公共卫生事件应急法治能力的实证研究
（一）救助性行政应急措施法治能力实证研究分析
以下内容结合具体事例，从市政角度来分析公共卫生方面的应激性救助措施。
案例：应对新冠病毒疫情过程湖北查出一起违规领取捐赠物资事件
为抗击新型冠状病毒肺炎疫情，湖北省鄂州市疫情防控指挥部2月16日宣布，从2月17日12时起，全面执行对辖区内所有住宅小区和楼院封闭式管理。食材食品等居民基本生活必需物资和急需药品实行代购配送服务，并采取定时间、定品种、定价格代购配送措施。每户居民一般每4天1次提出代购配送申请。2月19日，鄂州疫情防控指挥部再次发布通知，对居民蔬菜实施价格补贴，从2月20日起，对于每份50元标准配置的蔬菜，居民的支付价格下调至40元，另外10元差额由政府进行补贴。不难发现，鄂州市政府采取的补贴属于一种应急性救助措施。然而，2020年2月18日，一女子在朋友圈晒出一段水果和蔬菜的视频。“我老公派出所的几嗦彪（厉害、牛之意）啊，这个水果4箱子，今天又发了这么多菜，这菜都是他们凤凰派出所发的，这水果4箱，我拿了3箱回去给家里人。”该视频立即引发热议，“嗦彪”也成为一时热词。有网友质疑，派出所分配水果蔬菜等捐赠慰问物资是否存在捐赠物资使用不透明的问题。该视频更引来不少贵州网友的关注。因为对口支援鄂州抗“疫”的贵州省，在近期多次紧急调运医药和生活物资支援鄂州，在2020年2月15日凌晨就有160吨贵州安顺援助的生活物资运抵鄂州。
鄂州政府网2月20日发布鄂州疫情防控指挥部对此回应:2月19日晚，鄂州市纪委监委迅速成立专班，立即对我市捐赠慰问物资分配、使用情况进行全面介入、深入调查，如发现违规、违纪、违法问题，无论涉及任何单位、任何个人，绝不姑息，坚决依法依纪依规严肃处理。2月22凌晨，鄂州政府网发布了鄂州疫情防控指挥部《关于鄂城区凤凰街道违规分配和领取疫情防控捐赠生活物资问题调查进展情况的通报》，通报称:日前，鄂州市纪委监委、市公安局对网络反映的鄂州市公安局鄂城区分局凤凰派出所违规分配和领取捐赠生活物资的问题线索进行了调查核实。经查，鄂州市鄂城区凤凰街道党工委书记、凤凰街道疫情防控指挥部指挥长余某某，不正确履行职责，违反疫情防控捐赠生活物资分配管理规定，擅自扩大发放范围和发放标准，违规分配和领取捐赠生活物资。鄂城区发展改革和经济信息化局党组书记局长杜某某，在负责鄂城区捐赠物资分配、发放工作中，不正确履行职责，违反疫情防控捐赠生活物资分配管理规定，擅自决定将有关物资分配给凤凰派出所。鄂州市公安局鄂城区分局凤凰派出所所长成某某将凤凰街道下拨的捐赠生活物资分配给所内干警和工作人员。余某某、杜某某的行为涉嫌违纪违法，并造成恶劣影响。经鄂州市纪委监委研究并报鄂州市委批准，对余某某、杜某某党纪立案、监察立案，并予以免职。市公安局对成某某予以停职处理，有关问题继续深入调查。鄂州市纪委监委迅速查处有关人员违规分配和领取疫情防控捐赠生活物资，既保证了行政机关实施救助性应急措施的合法性，也恢复了社会公众对行政机关的信任，从而能够更为有效配合行政机关应急措施。
评议：
通过上述分析可以看到，救助性行政应急措施在法律上有如下要求:
（1）作为授益性措施，行政机关必须及时提供和公平对待。
（2）作为法定的应急机关必须履行的应急义务，禁止行政机关拖延和不作为。
（3）在实现方式上，主要是直接提供，例如对面临生命危害威胁的人员提供医疗救助，对流离失所的受灾人员提供住宿、提供饮食等挽救和维持生命健康的基本需要，疏散、撤离、安置受到威胁的人员在有些情况下也可以进行间接提供，如应急机关组织志愿者帮助和鼓励进行自救等。
（二）限制性行政应急措施法治能力实证研究
案例：湖北十堰张湾区以“战时管制”应对新型冠状病毒肺炎疫情
2020年2月12日晚，湖北省十堰市张湾区新冠肺炎疫情防控指挥部发布通告，宣布张湾区全域从2月12日24时起实施战时管制，管制措施原则上以14天为一周期，视全市及张湾区疫情防控效果予以提前解除或持续实施。该通告全文如下:严格实施居家隔离、群防群治，是防止感染传染新冠肺炎的科学之策，是维护人民群众身体健康和生命安全的迫切之需。为减少人员流动，倒逼病源暴露，遏制疫情扩散，避免长期消耗，根据《治安管理处罚法》《传染病防治法》和《突发公共卫生事件应急条例》等相关法律法规，现就张湾辖区紧急实施战时管制有关事项通告如下:
（1）所有楼栋一律实施全封闭管理，所有居民非医护人员、医药物资从业人
员、抗疫公务人员和水电油气、通信网络、粮食蔬菜等基本民生保障从业人员，
不得出入楼栋。
（2）所有小区、庭院、居民点一律严格封控，非抗疫车辆、公务用车、医护人员用车、货车和救护、消防、抢险、警车等特种车辆，其他车辆一律禁止出入。
不符合特定批准情形的居民一律禁止出门、出楼、出小区。
评议：
对于湖北省十堰市张湾区“战时管制”令的合法性问题则值得探讨。有学者认为，“战时”并非准确的法律称谓，应急管理体制的一种表述。为应对疫情，各地启动一级应急响应，有权采取一些措施但措施应当必要和适当，遵循比例原则。笔者认为，虽然官方媒体有“打好疫情阻击战”的说法，（战时）作为一种修辞形容紧迫性没问题，但作为法律状态，明显没有法律依据。因为根据我国宪法规定，只有全国人大、全国人大常委会能决定战争状态的宣布，战争状态针对的是其他国家、武装团体等。在战争状态下，可以采取战时管制措施。而目前应对新型冠状病毒肺炎疫情，国家并没有宣布进入战争状态，依然是一种行政应急状态。
三、关于提升河南省突发公共事件应急管理体系和能力现代化的建议
应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，承担防范化解重大安全风险、及时应对处置各类突发公共事件的重要职责。要发挥我国应急管理体系优势，就需要不断提升应急管理科学化、专业化、智能化和精细化水平。为此，以抗击新冠肺炎疫情为实证要点，提出以下建议。
第一，不断加强我省应急管理能力科学化水平。应急管理科学化是指，以“一案三制”——应急预案、应急管理体制、应急管理机制和应急管理法制——为基本框架的应急管理体系能够充分适应现代突发公共事件的特有属性，能够以理性化方式来应对突发公共事件。
要完善应急管理体制。需要根据突发公共事件的属性和各类治理主体的功能优势来优化中央政府与地方政府、政府与职能部门、政府与市场和社会等主体之间的应急管理职权和职责；需要完善“属地管理原则”，确保中央政府的统筹协调优势、地方政府的治理优势与职能部门的技术优势能够有机融合；需要充分发挥市场和社会的功能，各类非政府组织、志愿者、企业等多元主体能够有序参与应急管理过程，从而与国家形成应急管理合力。
要强化应急管理机制，确保应急监测预警、信息沟通、应急决策和协调、分级负责与响应、社会动员、应急资源配置与征用、奖惩、社会治安综合治理、城乡社区管理、政府与公众联动、国际协调等应急管理机制能够灵敏和有机运转。
要完善应急管理法制。既要及时修改不适应应急管理实践的现有法律，也要前瞻性地制定新的应急管理法律，提高政府处置突发事件的预期性，明确市场、社会和群众在应急管理中的权利.和义务，维护国家和社会公共利益，保护公民、法人和其他组织合法权益。
第二，不断加强我省应急管理能力专业化水平。应急管理能力专业化是指，应急管理的组织机构、人员设备、管理技术、管理文化等软件和硬件符合应对突发公共事件的规范标准。提升应急管理专业化水平首先要提升应急管理人员和救援人员的专业技术技能。需要加强对应急管理中承担决策、指挥和领导等管理职责的人员，特别是领导干部的应急培训和考核，提升领导干部解决和处理急难险重的突发公共事件知识技能；通过应急管理专业资格认证、应急演练和实战训练等方式来强化应急救援人员的专业救援和处置能力。其次要健全应急管理组织机构。根据应急管理任务来加强基层应急管理机构建设，合理设置应急管理机构的内部科室，建设标准化应急指挥机构，以稳定的组织机构和编制、不断积累的应急管理经验来提升应急管理专业能力。
第三，不断加强我省应急管理能力智能化水平。应急管理智能化是指，应急管理过程与大数据、物联网、人工智能、区块链、云计算、互联网+、远程遥控技术等现代具有智慧特征的新技术结合，将技防与人防、物防相结合，实现应急管理“智慧化”。要建立和健全一个反应灵敏、先进可靠、功能齐全的全国统一应急管理技术平台，消除安全生产、城市消防、抗旱防洪、防震减灾、食品安全、公共卫生等各应急管理领域的信息孤岛，打通国家、省、市、县各级应急管理部门的信息传递链路，进一步延伸到企事业单位，甚至居民家庭，形成全覆盖的应急指挥系统。这就需要将云计算大数据服务器系统作为应急管理技术平台的信息处理中心，通过云存储、云计算、大数据挖掘分析、人工智能模型、计算机辅助决策等技术，有效地利用海量信息，对采集到的各种类型数据信息进行跨行业跨领域跨系统分析，实时通过专用网络连接到相关各部门，实现统一指挥和协调行动。
要在依法保护隐私权和商业秘密的前提下，充分利用模拟高清、高清新智能视频等各种新技术手段率先在城市，进而在农村重要场所建立和健全-套智能监控系统。智能监控系统的本质是-个跨地域、跨行业、跨应用的综合性安全防控网络和大型联网监控系统。智能监控系统必须具有强大接入能力，以实现大规模大范围的监控点覆盖；同时必须支持灵活接入方式，以适应各个监控点网络传输条件的差异性，确保应急指挥者能适时看得见现场，看明白智能化效果。
第四，不断加强我省应急管理能力精细化水平。应急管理精细化是指，-种应急管理目标、标准、任务和流程细分，实施精确应急管理计划、精确应急管理决策、精确应急管理控制和精确奖惩考核的应急管理模式，以更精、更准、更细和更严的标准来应对突发公共事件，避免冗杂化、分散化、碎片化和粗放化的弊端。
确保应急预案制定的精细化。预案具有应急规划、纲领和指南的作用，是应急行动的宣传书和动员令、冲锋号。对于常规突发事件，需要制定标准化的应急预案，明确应急管理目标、任务、流程、决策、手段、物质保障等内容；对于不确定性的非常规突发事件类型，应加强情景模拟，提高对未知风险的预见性，建立灵活多变的模拟应急预案。
要加强应急管理体制的精细化建设。需要进一步规范应急管理部的职权和职责，厘定应急管理部与承担公共卫生、国家安全、社会治安等领域的应急管理职责的部门之间的关系；需要界分横向的地方人民政府与纵向的应急管理部门之间的职权和职责；需要科学设定企事业单位、非政府组织等主体的应急管理职责(义务)和职权(权利)，明确与政府之间的法律关系；需要进一步规定党政同责、一岗双责、权责一致、失职追责的领导干部应急管理责任制，明确地方各级党委和政府主要责任人同为应急管理第一责任人，把应急管理工作纳入党委和政府议事日程。
要完善应急管理机制的精细化水平。进一步明确 常态管理机制进入应急管理机制的标准，以及应急管理机制结束的条件，防止混淆常态机制与应急机制；优化政、企、军等多元主体之间的应急联动机制，提高协作能力和应急联动效率；要健全重大突发公共事件的应急响应机制，完善集中统-高效的领导指挥体系。 要形成精细化的应急管理理念。承担应急管理职责，履行应急管理义务的各类主体需要形成精益求精的观念、持续改善的态度、严谨认真的作风、严于自律的意识，将更精、更准、更细和更严的要求内化为自身的行动，贯彻到应急管理的全过程、全领域。
参考文献：
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