贺芳 彭虹斌
（华南师范大学 政治与公共管理学院 广东广州 510006）
摘 要：参与式治理为分析目前学校发展规划制定中存在的问题以及改进路径提供了一个新的视角。本文在厘定参与式治理的核心内涵特征的基础上，认为其对学校发展规划制定的路径启示是，要扩大规划制定参与者的范围、给予基层师生更多的自主决策权力、充分尊重与平等对待利益相关者的建议，并提出应不断完善学校信息公开制度、学校财政预算制度、民主协商制度等制度建设。
关键词：参与式；治理；学校发展规划；制定
学校发展规划是学校校长在治理学校过程中的一种重要的管理工具，也是一种重要的管理理念，是在充分了解校情的基础上，通过“自上而下”与“自下而上”相结合的方式，由学校共同体一起来确定学校未来的发展蓝图，寻找学校优先发展项目，制定项目改革的行动计划，目的是统摄与引领学校朝着正确的方向发展。参与式治理作为一种重要的公共决策分析框架，为检视当前学校发展规划制定中的问题及改进路径提供了一个有力的视角。希冀能对“十四·五”期间广大中小学校更加科学地制定学校发展规划，提升学校治理能力有所助益。
一、 参与式治理的内涵特征
参与式治理主要起源于人们对代议制民主下政治的批判以及“参与式民主”、“强势民主”等理论的兴起。20世纪70年代以来，代议制民主决策的问题日渐暴露。人们发现，在政治实践过程中，一方面，代议者的代表性以及代议能力受到质疑。另一方面，政府制定的政策只反映了少数政治精英或者利益集团的价值取向，并未考虑占大多数的边缘群体或者弱势群体的利益诉求。故西方学者们提出“参与式民主”、“协商民主”或“强势民主”等理论，试图解决政治实践中的民主问题。这些新兴理论认为凡生活受到某项决策影响的人，就应该参与决策的制定过程。[科恩.论民主[M].北京：商务印书馆,1998.]参与式治理就是参与式民主或者强势民主的实践形式。综合西方学者研究成果，我们将参与式治理界定为：与某一项政策有利害关系的公民个人、组织一起参与公共决策、分配资源、合作治理的过程。其核心理念主要包括三个方面的特征。
（一）参与式治理突出强调参与。参与式治理本身就有“参与”的含义，从参与的主体来看，与某一项政策有关的利益相关者都是参与的主体，包括官方与非官方的个人或组织，还包括容易被忽略的弱势群体和边缘群体，都应该参与到决策的制定过程。从而结成一张资源共享、信息互通、互利互惠的网络。参与式治理中的参与还强调参与的实质性。意味着除了广泛的参与群体以外，还要关注他们是否都表达了自己的想法和愿望，同时，最终制定出来的政策是否都考虑到了他们的想法。
（二）参与式治理突出强调赋权。参与式治理另外一个突出特点是赋权。这里所指的赋权，就是赋与利益相关者的知情权、参与权、表达权、监督权等权利。譬如，赋与各利益相关者参与权，以保证其可以顺利表达自己的观点，各决策层才能够听到他们的声音。赋与各基层政策执行者的自由裁决权。基层政策执行者相比政府部门的主要领导者的优势在于，他们每天都在与服务对象打交道，接触的时间最多，最能感受公众的利益追求。同时，他们是政策的终端执行者，有效的政策执行取决于基层官员的裁决权。
（三）参与式治理突出强调民主协商。大多数人认为，民主即是人们在精英主体所勾画出来的政策结果中表决“是”或者“否”的过程。参与式治理所突出的民主协商，是在平等对话基础上的协商，意味着政策议题的选择、政策措施的设计等应该有广泛的渠道，而最主要的渠道就是各利益相关者的建议。他们通过各种形式，与利益相关者各主体进行平等对话、协商互动，通过相互包容，相互妥协，消除分歧，从而能够达成共识的过程。
二、参与式治理对学校发展规划制定的路径启示
参与式治理为检视学校发展规划制定的问题提供了一个有力的分析视角，对学校发展规划制定的路径启示，主要包括以下三个方面。
（一）扩大学校发展规划制定的参与者
目前，大多数学校发展规划制定的参与者是单一的，即由学校校长或者学校几位行政领导制定学校发展规划。制定的一般路径是学校校长在学习国家教育政策、地方教育政策的基础之上，根据自已学校的实际情况，首先制定学校发展规划的初稿，然后，在学校行政会议上进行讨论，各部门领导人提出相应的修改意见，同时，根据总体发展规划制定各个部门的规划。最后，学校发展规划交由教代会讨论，形成学校发展规划的终稿。显而易见，学校发展规划在这种“自上而下”的制定路径过程中，缺乏重要的利益相关者的参与，如教师，学生以及家长等，导致制定主体单一，终而，学校发展规划成为了校长一个人的规划，或者极少数几个人的规划，失去广泛的群众基础。意味着，学校的中高层领导是规划制定的主体，而学校下层教职员工成为了规划实施的主体。这样的结果是导致学校发展规划既缺少科学性，也缺乏合法性，不利于规划的有效落实。
参与式治理模式下，学校发展规划制定的参与者应该是多元的。学校发展规划制定的主体应该是合作共同体，由教育行政领导、学校领导、教师、教育研究院的专家或者规划师、同行、学生、校友、家长、社区人员等组成，[陈建华.参与式规划与学校发展[M].北京大学出版社,2010(10).]同时，还包括教学效果差的教师、家庭经济困难的学生家长、成绩不好的学生等等都应该是规划制定的参与者。这是能够制定出被广泛认同的发展规划的基本点。不同的参与者在规划制定过程中都发挥着重要的作用。譬如：同行参与学校发展规划的制定，主要了解同行学校发展的方向，如专业建议，课程设置等方面的特色，那么在制定学校发展规划时，尽量与兄弟学校错位发展，避免造成千校一面的局面。教育行政部门参与学校发展规划制定主要起到宣传作用，争取更多的政策或者经费等方面的支持。专家参与规划制定，即可以从更加专业的角度为学校的发展进行定位，同时，在学校资源分配的过程中，能站在中立的角度，避免了人情对决策的影响。制定学校发展规划过程中重视广泛的参与者参与，并不是否定学校校长在规划中的主导地位，而是校长始终起到召集人、主持人、协调者、信息与资金提供者的角色作用。将“自上而下”与“自下而上”两种路径相结合，达到规划制定的科学性与合理性。
（二）赋予学校基层教育员工自主决策权
现行中小学校发展规划制定过程中，存在明显的集权式制定倾向。受长期以来我国集权式的教育行政管理体制的影响，学校规划制定主要是由地方教育行政主管部门推动。一般情况下，为了应付检查或者是评比，学校校长开始制定学校发展规划。检查或评比结束后，规划就成为了“抽屉文件”或“墙壁文件”。
在这种背景下，学校发展规划制定的议题的选择，问题措施的确定基本上都是由校长或者学校几位行政领导确定的，在教代会上或者学校行政会议上讨论通过。学校发展规划制定的模式基本上是属于精英决策模式，基层员工很少有权力影响规划的议题与制定程序。
参与式治理模式的一个基本观点是，任何政府的决策很大部分都是基础机构中的基层员工，意味着基层员工对决策有相当大的影响力。原因是，基层员工是与服务对象直接接触的。他们每天都要面对很多具体的问题，作出许多的决策。并且拥有大量的对个体顾客作决定的自由裁量权，所以他们很有必要参与规划的制定。给我们的启示是，我们要更加关注学校内中层以下各部门员工的声音。可以从两个方面进行，第一，加强对教职员工以及学生家长等利益相关者有于“参与式民主管理”的培训，转变他们的观念。大部分利益相关者认为，制定学校发展规划是校长的事，我们是执行学校发展规划，实现规划目标的角色。学校可以组织利益相关者学习参与式管理哲学的内涵与方法，做一位有参与制定规划能力的公民。同时，还要深刻理解“参与式”发展规划制定的意义等。第二，认真按“参与式”发展规划制定的程序工作。学校可以成立规划制定委员会，邀请所有的利益相关者参与，通过网络技术，让利益相关者表达他们对学校培养目标的建议，展望学校发展愿景。学校对利益相关者提出的议题，进行收集、分类、排序，并听取他们对议题改进的建议。
（三）充分尊重和平等对待规划制定参与者的利益表达
目前，学校校长在对于规划制定参与者的意见方面采取形式主义或者官僚主义的态度。譬如，学校校长在征求学校行政或者教师代表的意见时，往往是简单地让其表示“是”与“否”投票决定，而未进行深入地平等对话协商。即使是邀请所有学校教职员工参与学校发展规划制定的讨论，也只是听取发言较多，或者官位较高，资力较深的教职工意见，对于在场的弱势群体或边缘群体的意见并没有进行征集。然而，这些员工对于学校发展的规划制定的科学性与合法性又是至关重要的。
在参与式治理模式的引导下，学校领导需要在充分尊重，并与其平等对话的基础上考虑参与者的利益表达。事实上，学校发展规划的制定过程就是多元利益主体进行利益交锋的博弈过程。为了使学校有限的教育教学资源进行合理分配，就应该平等对待每一位利益相关者的利益表达。在学校发展规划执行过程中，参与式治理的另外一个核心是通过民主协商以保障所有在场公民表达利益，达到公共认可的目标。这其中当然就包括在场的弱势群体与边缘群体，譬如，教学质量差的教师，学习成绩不好的学生，家庭经济条件差的家长等等。学校校长通过意见交换，观点的辩论，疑问质询的过程，在公开的讨论氛围中，与这些群体达成共识。学校校长要尽量将参与者提出的意见体现在发展规划中，对于没有采纳的建议学校应该给出书面解释。当参与者发现他的建议能影响学校发展规划制定时，他们参与规划制定的积极性将大大的提高，这将有利于形成参与型学校文化的氛围。这也是平等、民主、协作、参与时代的呼唤。
三、参与式治理框架下学校发展规划制定的制度建构
在参与式治理模式引领下，为了能够保障学校发展规划制定路径的顺利实施，学校应该不断加强三个方面的制度建设。
（一）健全学校信息公开制度
掌握充分的相关的学校信息，是利益相关者参与学校发展规划制定的基本前提。没有掌握学校的相关信息，也就无法提出学校发展规划的建议。我国真正涉及中小学校信息公开的是2008年4月国务院办公厅发布，关于施行《中华人民共和国政府信息公开条例》若干问题的意见，意见指出“公共企事业单位要以涉及人民群众切身利益、社会普遍关心的内容为重点，切实做好信息公开工作。”[中华人民共和国中央人民政府.国务院办公厅关于施行《中华人民共和国政府信息公开条例》若干问题的意见[EB/OL].
http://www.gov.cn/zhengce/content/2008-04/30/content_1602.htm]然而，专门指导各中小学校信息公开工作的国家级政策是教育部于2010年12月25日公布的《关于推进中小学教育信息公开的工作意见》（以下简称《意见》）。《意见》中明确了中小学重点公开的信息内容，如学校基本情况，现行的规章制度，招生计划，收费的类别，科研工作，经费收支等。信息公开形式，如学校网站，上级主管部门网站，校长信箱，公告栏等。《意见》中还提出信息公开工作的经费保障，并要求各级教育行政部门协调各有关部门对学校的信息工作进行监督检查和考核。[中华人民共和国教育部.教育部关于推进中小学信息公开工作的意见[EB/OL].
http://www.moe.gov.cn/srcsite/A01/s7048/201012/t20101225_171900.html.]我国目前学校信息公开一般包括两个部分，对内公开和对外公开，但对外公开的信息很少，而对内公开的信息主要是针对教职工，学生与家长所能了解到的信息是很有限的，同时，中小学校信息公开存在着信息公开不及时、信息内容不全面、信息内容真实性无法保障等问题。英国在2000年的《信息公开法》中，规定“任何人都有权利要求公共机关公开信息”。[Freedom of information Act 2000,section 1.
]目前，我国有关中小学校信息公开的实施依据是2010年教育部发布的一项政策建议，并没有上升到法律法规层面。因此，很多学校只是凭着自觉性将信息公开的政策内容贯彻下去，这样必定影响学校信息公开实施的效果。故，要真正实现学校信息公开，必须不断完善学校信息公开的制度建设，并加强学校信息公开法律法规建设。
（二）健全学校参与式财政预算制度
健全学校参与式财政预算制度是保障参与式学校发展规划制定的重要一环。也就是说，基层员工自主决策权要求具有相应的财政预算权，并承担相应的责任。否则，参与仍将是表面的参与，或者形式的参与，发挥不了实质性的作用。运用参与式治理模式制定学校发展规划，就要求学校完善参与式预算制度，让学校利益相关者个人或者群体直接参与学校财政的开支决策，并对学校最终财政的分配产生影响。如果参与制定的利益相关者能够从学校财政预算中得到反馈，那么不仅提高了学校发展规划制定的科学性与合法性，而且大大提高学校各利益相关者参与学校发展规划制定的积极性。参与式财政预算制度要求学校将与教师利益相关的财政项目交由各利益相关者讨论，并由其决定，实现财政预算的公开、透明、民主。首先，是对学校各项目预算信息的公开，接着以各种形式吸纳民意，在预算编制过程中引入民主参与。如，建立预算资金的听证制度，预算初审环节设计预算听证制度，要求学校财务对预算资金的使用的目的和细节进一步介绍，并针对学校教师、家长和专家学者提出的质疑进行详细的解答，并论证资金分配方案的合理性。其次，在预算结果反馈环节，设置听证制度，听证程序即要听取教师等利益相关者的意见，还要对公众提出的疑问进行解答，对公众的建议进行反馈，学校的预算方案有没有调整，如果没有调整理由是什么？通过反复的互动以达到听证的目的。
（三）完善学校发展规划制定的民主协商制度
在参与式治理模式下，民主协商制定的建设有利于充分考虑学校发展规划利益相关者的建议。学校发展规划的制定需要充分考虑边缘群体以及弱势群体的声音，因此要完善民主协商制度，以防止在利益博弈的过程中，出现以大欺小、恃强凌弱的不平等现象。譬如，在进行观点表达的过程中，部分权力比较大的参与者，可能就会比别人有更多的表达机会，那么最终制定出来的学校发展规划很有可能就采纳了他的观点，而忽视其他人的观点，规划制定过程就是这个人的舞台。学校应该不断完善恳谈制度、论证制度、议事制度、咨询制度、听证制度，以确保不同的利益相关者之间的地位平等；同时要加强制度的配套平台支持，建立包括陈述、举证等协商机制，形成完整的民主协商技术支持系统。
参考文献：