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关于自然资源资产管理与国土空间规划的思考高贤彬

发表时间：2021/4/15 来源：《基层建设》2020年第32期作者：高贤彬

[导读] 摘要：在自然资源管理体制改革的背景下，当前我国虽然成立了自然资源部，专门负责对国土空间规划工作进行推进，但要想实现自然资源资产统一管理的目标，仍然需要对国土空间规划工作进行进一步完善。

        无棣县自然资源和规划局山东无棣 251900
        摘要：在自然资源管理体制改革的背景下，当前我国虽然成立了自然资源部，专门负责对国土空间规划工作进行推进，但要想实现自然资源资产统一管理的目标，仍然需要对国土空间规划工作进行进一步完善。基于此，本文对自然资源资产管理与国土空间规划间的关系进行了分析，同时从自然资源资产管理的角度出发，围绕加强国土空间规划的具体策略展开了探讨，希望能够对自然资源资产管理水平的提升有所促进。
        关键词：自然资源资产管理；国土空间规划
        引言
        国土空间规划作为国家规划体系的重要组成部分，简单来说就是在全面考虑人口分布、经济布局、环境保护等各方面因素的基础上，对未来生产、生活、生态的空间使用进行科学布局与统筹管理，以实现对各类国土空间使用活动的协调安排，并为各类开发、保护、建设活动的有效展开提供重要依据，对可持续发展目标的实现有着很大帮助，而依托国土空间规划工作对各类自然资源资产进行管理，自然也是十分可行且必要的。
        一、自然资源资产管理与国土空间规划间的关系
        （一）国土空间规划可实现资源系统管理
        在自然资源资产管理工作中，由于自然资源资产本身具有着归属性、稀缺性特点，功能与类型也十分多样，因此要想实现对各类自然资源的精细化、系统化管理，就必须要对自然资源资产分类、产权管理、整体规划等方面的复杂问题加以解决，其难度是非常高的，而依托国家空间规划体系展开国土空间规划工作，则恰恰能够这些问题得到有效解决，实现对自然资源资产的系统管理。例如从自然资源开发利用的角度来看，当前我国面向国土空间规划工作，已经将统一的空间规划体系建立了起来，并将国土空间规划具体划分为了总体规划、详细规划、专项规划三种类型，同时根据国家行政管理体系设立了国家级、省级、市级、县级、乡镇级五个规划层级[1]。各级政府部门不仅可以针对国土空间保护、开发、利用、修复等工作，做出全局性的战略规划，还能够面向各类自然资源资产的开发利用展开协调性、实施性安排，规划编制的合理性、可行性均能够得到充分保证，而在系统各层级、多类型国土空间规划编制的共同支持下，对于自然资源资产的管理自然也会变得更加系统。另外，针对自然资源资产开发利用过程中的侵占耕地、破坏生态环境等行为，国土空间规划还能够依托相关自然资源分类体系，对各类自然资源资产的判定标准、应用范围等进行明确划分，同时依据不同类型自然资源资产的应用范围，对相关自然资源资产开发利用行为展开严格管控，这对于自然资源资产的系统化管理同样是很有帮助的。
        （二）自然资源资产管理影响国土空间规划布局
        国土资源规划工作以生产、生活、生态空间的布局规划为主要内容，需要对经济布局、人口分布、环境保护等多方面因素进行综合考虑，与单纯的自然资源管理存在着很大的差异，但当前各地区的自然资源资产管理现状与管理需求，却能够对国土空间规划布局产生很大影响。一般来说，由于土地、矿产、森林、草原、湿地、水、海洋等自然资源资产与人类生产、生活活动密切相关，使人类生存发展所必不可少的重要基础前提，因此对于自然资源部来说，要想保证国土资源规划的合理性，首先就必须要重视对各类自然资源的保护，而国土空间规划布局与各县市、乡镇的国土空间规划编制，则会与当地自然资源的保护工作相适应。另外，从我国自然资源资产管理现状来看，单纯依靠政府部门对自然资源进行管理，其难度往往会比较高，实际管理效果通常也并不理想，要想使各类自然资源得到更好的管理，就必须要推动自然资源管理向资产化管理模式转变，吸引社会企业、个人参与到对自然资源的管理中来，对自然资源产权进行量化，而面对资产化管理模式下复杂的自然资源产权，国土空间规划布局所需要考虑的因素也会变得更加复杂[2]。

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        二、自然资源资产管理视角下加强国土空间规划的有效策略
        （一）明确自然资源底数
        在国土空间规划工作中，要想实现对自然资源资产的统一管理，首先就必须要按照国土空间规划的层级划分机制，面向区域内各类自然资源展开全面的摸底调查，依托我国行政管理体系，将各地区的自然资源底数明确下来，为后续的自然资源资产统筹管理、协调配置与空间规划编制提供重要支持。同时，由于当前国土空间规划工作已经逐步展开，且很多规划编制都是根据各政府部门所提供的原数据展开，因此随着自然资源摸底调查工作的不断推进，一旦发现发现实际自然资源数据与政府部门之前所提供的数据存在差异，还需及时对各层级国土空间规划加以调整，以保证国土空间规划编制的合理性、可行性[3]。
        （二）细化资源分类管理
        为实现对自然资源资产的统筹管理与协调配置，地方政府同样还需在国土空间规划工作将统一的自然资源分类标准确定下来，对耕地资源、林地资源、草地资源等自然资源的二级分类、判定标准、应用范围等明确下来，同时依托这一自然资源分类标准体系展开针对性的资源规划，为自然资源保护、开发等各项活动的具体实施提供支持[4]。例如在海洋资源规划中，需要对海陆分界线确定、陆海功能协调等问题予以重点关注，同时根据不同区域海岸线的自然属性，采取针对性的海岸线分类管理措施，以实现对海洋资源的有效保护与充分利用。而在耕地资源规划中，则需要关注耕地保有量下降、耕地质量下降等重点问题，并采取耕地后备资源挖掘、耕地综合质量评价与提质升级等管理措施。
        （三）重视空间规划衔接
        国土空间规划虽然能够为自然资源资产管理目标的实现提供支持，但却并非是完全面向自然资源资产管理工作，因此为加强国土空间规划与自然资源资产管理间的联系，地方政府还需以土地资源作为各类自然资源的载体，在国土空间规划工作中对各类土地资源展开分类规划，将土地规划用途分类、林地分类、失地分类等各方面的分类标准明确下来，同时依据不同类型土地资源的规划编制，对各类自然资源的开发利用、保护进行科学指导与严格管控，使自然资源资产管理能够与国土空间规划实现有效衔接。
        （四）加强空间规划传导
        自然资源资产管理涉及了生态环境保护、经济发展、自然资源产权管理等方面的诸多问题，具有着很强的复杂性，必须要根据实际情况来采取针对性的管理措施，才能够保证相关管理工作的有效性。因此在国土空间规划工作中，对于县、乡镇等层次的实施性规划编制还需充分考虑到规划可行性问题，加强对国家级战略性规划编制及省级协调性规划编制的传导，保证上级规划意图及要求能够在实施性规划编制中得到有效贯彻，并为自然资源资产管理中各类问题的解决提供支持。
        结束语：
        总而言之，随着自然资源管理体制改革的不断推进，未来国土空间规划在自然资源资产管理领域必将会发挥出更大的作用，而要想通过有效的国土空间规划来提高自然资源资产管理效果，则需要正确认识到二者间的密切关系，同时在自然资源摸底调查、自然资源分类管理等方面采取有效的国土空间规划策略
        参考文献：
        [1]张潆文，张富刚，李凯等.乡村振兴战略导向下自然资源管理创新探究[J].中国农业资源与区划，2020，41(10)：178-185.
        [2]刘佳伟.自然资源资产管理与国土空间规划关系研究[J].商品与质量，2020，(4)：43.
        [3]龚健，李靖业，韦兆荣等.面向自然资源统一管理的国土空间规划用地分类体系及用途管制探索[J].规划师，2020，(10)：42-49.
        [4]阎锦芸.自然资源管理体制改革的国土空间规划解析[J].建筑工程技术与设计，2020，(34)：31.