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摘要：随着近年来中国各种有关宅基地的法律和政策的出台变动，有关宅基地变动和流转的各种问题频频发生，在农村有关宅基地的违法造房、流转等现象久见不鲜，而宅基地使用权本是属于农民的一项基本权利，它对保障农民的基本生活起到了很大的作用。基于时代发展的要求，国家先行在试点地区尝试了宅基地使用权的由流转。但在试点地区的尝试过程中，宅基地使用权自由流转产生的新问题暴露了出来：利益分配不均、农村社会保障制度跟不上等。本文将围绕相关法律实践的问题来对立法提出建议。
关键词：使用权 流转 财产权
一．宅基地产权的由来和变化
我国的宅基地制度主要经历了四个变化，受苏联宪法影响，1954 年《中华人民共和国宪法》首次引入“生活资料/生产资料”概念。在法律层面上，农民房屋从公民私有财产被改造为生活资料。1962年的《农村人民公社工作条例( 修正草案)》则把性质上属于生活资料的农村宅基地归入生产资料，变成了集体所有、农民使用。通过房屋“生活资料化”和宅基地“生产资料化”，农民原先的宅基地所有权被弱化为一个事实上的居住权。改革开 放以来，在立法上恢复了房屋的财产本质，确认并通过改革不断实现宅基地使用权的用益物权性质。宅基地的财产属性逐渐得到恢复。
二．我国现行宅基地使用权流转的立法实践及现实需要
（一）我国现行的宅基地使用权流转制度
我国法律对宅基地使用权的流转明确限制。根据 我国《物权法》第一百五十三条的规定，宅基地使用权适用土地管理法等法律和国家有关规定。而《土地管理法》的第六十二条、第六十三条，对农民拥有的宅基地数量、面积及转让、出租作出了严格的限制，根本上体现的是对农民基本生存的保障。《物权法》第一百八十四条和《担保法》第三十七条则明确规定不得单独抵押宅基地使用权。除此之外，国务院办公厅 1999 年发布的《关于 加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》、2004 年发布的《国务院关于深化改革严格土地管理的决 定》及国土资源部 2004 年发布的《关于加强农村宅基地管理的意见》则完全阻断了宅基地使用权在农民和城镇居民之间流转的渠道。在这种形势下地方性的法规和规章也就限制宅基地使用权的流转作出了相关规定。
宅基地使用权制度和房屋所有权制度之间的矛盾。根据我国《物权法》第一百四十七和一百四十八的规定，农村房屋所有权和宅基地使用权应当是“地随房走、房随地走、房地一体”的关系。并且 《继承法》第三条确认了农民拥有房屋的完全所有权。因此，农民是可以自由处分其所有的房屋的。 但我国《物权法》第一百八十四条和《土地管理法》 第六十三条均表明宅基地使用权不得转让、抵押、出让或者出租用于非农建设。这与《物权法》第一百 四十七、一百四十八条所规定的宅基地使用权完全 可以随其上房屋的自由流转而流转是完全矛盾的。 不仅是《物权法》，与我国《担保法》第三十六条规定的宅基地使用权可以与房屋一起抵押也是矛盾的。当前我国没有相应的法律就宅基地使用权的继 承问题作出规定。
（二）我国现行的宅基地使用权流转实践
宅基地使用权的私下交易。实践中宅基地伴随农村房屋一同流转的形式有很多，目前宅基地使用权的抵押权不被我国的《担保法》《土地管理法》等法律认可，那么在宅基地上修 建的住宅也应该不能够用于抵押，因为在该情况下， 由于法律规定宅基地不得抵押，房屋的抵押权人往往不能够实现该房屋的抵押权。
宅基地使用权流转的改革试点。从“所有中心”转变为“利用中心”是当前世界各国在土地制度设计上的立法理念，这种理念意味着我国需要给宅基地使用权人更多的权利和自由支配空间，而要达到这一目的就必须逐步放开对宅基地使用权流转的限制。国土资源部在 2013 年开展了试点工作，希望通过实践摸索出适合我国国情的宅基地使用权流转制度，突破现有体制框架。
我国先行在试点地区进行宅基地使用权流转制度的改革，允许宅基地使用权进行流转，在实际操作的流转过程中有值得借鉴的地方，也有很多问题亟待解决。
将在下文中详细叙述。
（三）土地资源优化配置的需要。
由于大量农民迎着经济快速发展的浪潮涌入城市，再加上宅基地使用权流转的非自由性及其回收程序的空白，直接导致了多数闲置宅基地的出现。据资料统计，我国从 现今至2030年每年将约过千万的农村人口转入城 市地区，而农村宅基地闲置的数量也将大幅增加到每年18.36万公顷。土地资源是我国也是全人类赖以生存的稀缺资源，只有在土地资源配置上尊重市场的基础性作用， 通过市场调节供需，才能充分发挥土地的潜能。想要缓解我国用地缺口矛盾，宅基地使用权就必须被纳入市场经济制度。
三．现行宅基地使用权流转存在的法律问题
（一）我国法律对宅基地使用权流转的限制
根据我国《物权法》第一百五十三条的规定，宅基地使用权适用土地管理法等法律和国家有关规定。而《土地管理法》的第六十二条、第六十三条，对农民拥有的宅基地数量、面积及转让、出租作出了严格的限制，根本上体现的是对农民基本生存的保障。《物权法》第一百八十四条和《担保法》第三十七条则明 确规定不得单独抵押宅基地使用权。
除此之外，国务院办公厅1999年发布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》、2004 年 发布的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》及国土资源部 2004 年发布的《关于加强农村宅基地管理的意见》则完全阻断了宅基地使用权在农民和城镇居民之间流转的渠道。在这种形势下地方性的法规和规章也就限制宅基地使用权的流转作出了相关规定。
（二）宅基地使用权制度和房屋所有权制度之间的矛盾
根据我国《物权法》第一百四十七和一百四 十八的规定，农村房屋所有权和宅基地使用权应当是“地随房走、房随地走、房地一体”的关系。并且 《继承法》第三条确认了农民拥有房屋的完全所有权。当前我国没有相应的法律就宅基地使用权的继承问题作出规定。但随着越来越多的农民涌入城市，他们脱离了农村集体经济组织，当继承的情形发生时，必将剥夺城镇新户对农户宅基地的继承权。如果要 强制认定继承的城镇居民仅取得了房屋却没有取得 宅基地使用权，那很明显所继承房屋的宅基地使用 权的权利主体会出现缺位; 而且，在这种情形下宅基地使用权归集体所有，而房屋所有权必然会受到宅 基地使用权的极大限制。最关键的是，我国《继承法》中明确了农村房屋是可以继承的，那么农村宅基地使用权也应该继承。这与《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地通知》及《关于加强农村宅基地管理的意见》中严格禁止城市居民采取任何手段取 得农村房屋和宅基地使用权是相矛盾的。
四．对于宅基地流转问题的建议
随着市场经济的发展和社会保障制度的建立健全，城乡二元结构的瓦解是必然趋势，实现宅基地的使用价值和交换价值显得尤为重要。为此，笔者提出三点建议：第一，对宅基地使用权进行专门立法。我国关于宅基地使用权流转的规定大多数出自行政法规和国家政策之中，并未制定专门的法律规范；第二，建立统一的宅基地使用权流转市场。高度限制宅基地使用权的流转就导致人们在利益驱使下自发形成了一个无序混乱的宅基地使用权地下交易市场；第三，建议政府适度干预宅基地使用权的流转。
参考文献：
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[2]江辉，焦卫平，路婕，等． 关于中国农村宅基地使用权流转问题的探讨［J］．中国农学通报，2007( 12) : 31-32．
[3]裴丽平．农村宅基地使用权继承问题研究［D］．安徽财经大学，2018．
[4]孙宪忠．中国物权法总论(第3版)．北京: 法律出版社，2014.
作者简介：
金永辉（1996-），男，汉族，安徽合肥人，上海海事大学硕士研究生，研究方向：国际法学。