山东省昌邑市自然资源和规划局 山东昌邑市 261300
摘要：党的十九届三中全会审议通过的《深化党和国家机构改革方案》[1]中，组建中华人民共和国自然资源部，将原来分属不同管理部门的自然资源调查监测评价职责统一到自然资源部，自然资源部统一行使全民所有自然资源资产所有者职责、统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责。机构改革过程中，恰逢第三次全国土地调查即将启动之时，新成立的自然资源部按照党中央、国务院的要求，将“土地调查”更改为“国土调查”，正是为体现自然资源管理与土地资源管理的不同，“国土”范围更广，包括了附着于土地之上的耕地、森林、草原、水和湿地等各类自然资源。第三次全国国土调查（文中简称为国土“三调”）正式启动前，对调查实施方案进行了修改，调整了国土“三调”的工作分类体系，将具有重要调节作用的湿地提升至一级分类，并明确提出同步推进相关自然资源专项调查，专项调查成果统一整合到国土“三调”成果中，这就意味着在基础调查层面，已经将“山水林田湖草”视为一个生命共同体。
关键词：国土“三调”；自然资源；统一调查
引言
自然资源部组建后，资源调查工作转型升级正在加速进行。按照生态文明建设总体目标要求，紧紧围绕土地、矿产、森林、草原、水、湿地、海域海岛七类资源，系统重构自然资源调查监测的任务和工作内容，创新研究调查业务体系，统筹设计调查工作的组织实施方式，科学构建自然资源调查监测体系。新的技术和工作新类型大量出现，尤其科学家填图生产科研改革方案的提出，导致上一轮国土行业劳动定额的基础发生了很大变化，已经不能适应形势的发展。
1各类自然资源调查长期不统一
本轮机构改革前，我国土地、森林、草原、水和湿地等各类自然资源分属国务院不同部门管理。每个部门根据各自的管理需要和业务特点分别开展各自的资源调查与监测评价工作，并分别建立了自然资源分类体系[4-5]。但是，不同部门的自然资源调查工作中存在内涵界定不统一、分类体系有交叉、调查标准不一致、数据成果有矛盾等多种问题[6-7]。例如，湿地概念不一致。湿地公约中的湿地是指天然或人造、永久或暂时之死水或流水、淡水、微咸或咸水沼泽地、泥炭地或水域，包括低潮时水深不超过6m的海水区[8]。但在国土“三调”中，一级地类湿地指的是红树林地，天然的或人工的，永久的或间歇性的沼泽地、泥炭地、盐田和滩涂等；二级地类包括红树林地、森林沼泽、灌丛沼泽、沼泽草地、盐田、沿海滩涂、内陆滩涂和沼泽地8类，但不包括水域[9]。再如，对于林地和草地的分类。林地分类中，灌丛覆盖度大于30%，为灌木林地；而草地分类中，灌丛覆盖度小于40%，为草地。这是我国林地与草地调查面积重复计算的主要原因。另外，在调查精度方面，土地调查最小上图面积建设用地和设施农用地为200m2，农用地（不含设施农用地）为400m2，其他地类为600m2；而森林资源清查和湿地调查最小上图面积分别为667m2和8hm2。由于各类自然资源调查工作中存在的各种情况，给自然资源综合评价、空间规划和管理带来了数据重叠或矛盾、管理效率低下等问题，而且部分资源属性的重复调查也造成了国家资金的浪费。例如，在实际工作中，对于同为地表覆盖变化的调查与监测，由于不同部门关注侧重点不同，各自分开调查，卫星遥感数据源重复采集与处理，造成政府资金的大量重复投入。再如，针对同一地块在不同的管理部门具有不同的用地性质，人民群众在用地过程中需要多个部门重复审批，增加了本应精简的审批环节，降低了人民对政府工作的满意度[10]。另外，各部门数据资源共享性差，各部门独自拥有的调查成果难以发挥最大效益，各自形成的自然资源评价和分析存在片面性。
2自然资源治理法治化的价值
自然资源法治化，是一种动态的过程和静态的制度的结合，其价值体现在如下方面。第一，科学立法、有法可依。通过各种人为努力，使自然资源领域内的各种人类活动都有相应的制度加以规范、调整，不存在“无法可依”的法律漏洞。第二，有法必依、严格执法。习近平指出：“纵观人类政治文明史，权力是一把双刃剑，在法治轨道上行使可以造福人民，在法律之外行使则必然祸害国家和人民。”自然资源领域的行政权力的行使必定在法律框架内，依据法律而行使。对于自然资源监管者而言，严格执行法律，管制对自然资源的使用行为，不仅是权力，更是职责，是监管者履行法定义务的必然要求。第三，人民性。人类的任何活动都直接或者间接地与自然资源的利用有关。我国在《宪法》上宣布自然资源归全民所有，保障人民利用自然资源的合法权益。这是我国通过最高法律的形式体现出自然资源利用、管理以及相应的制度安排的人民性。建立健全自然资源调查制度，正是保证民众利用自然资源合法权益的重要工具，是自然资源治理具有人民性的体现。自然资源法治化的目标有很多，关键有两点：第一，确保自然资源的利用与监管的可预期性。这是一般性法治最大价值———可预期性在自然资源领域的具体表现。人在社会之中，出于满足各种需要的目的而实施千形百态的行为，势必存在利益的相互冲突。法律制度就成为调节这些利益冲突的工具，承认或者认可某些利益诉求、排斥甚至否决另外一些利益诉求。
3优化各类自然资源调查技术方法和指标体系
因资源特点、管理需求、技术手段互不相同，各类自然资源调查方法和指标体系之间存在差异，调查精度和空间尺度不一致，导致不同自然资源调查结果之间数据存在矛盾、成果难以衔接。比如，土地资源调查精细到几百平方米的地块图斑，而水资源调查尺度很大，一般成果是流域套县级行政界线，局部地区精细到乡镇。再如，在国土“三调”中，湿地作为三调工作分类的一级类，调查方法、精度与其他地类要求一致，但相对于原来湿地调查要求的8hm2而言，调查出大量的细碎图斑，尽管这更有利于湿地资源的精细化管理，但在湿地生态红线划定过程中，细小图斑划入后可能会造成与《湿地公约》及其他有关协定要求不一致的情况。另外，在草原资源调查方面，仍采用传统的调查方法和技术标准，高新技术未及时得到广泛应用和推广。因此，要开展统一的自然资源调查，必须从系统工程和全局角度寻求能够相互融合、互为衔接的技术体系。在全面梳理各类自然资源调查目标、内容、技术方法、成果要求等相关的技术标准或规范的基础上，界定清楚基础调查和各类自然资源专项调查的对象和内容及其相互关系，优化技术方法和指标体系，建立能够相互融合和衔接的基础调查和专项调查标准体系。
结束语
如何以国土“三调”成果为基础开展各类自然资源综合调查也将成为近几年的热门课题。本文提出从管理层面上首先建立自然资源统一调查的管理体系和机制，从技术层面上加快构建自然资源统一的分类体系，逐渐优化各类自然资源调查的技术方法和技术指标，然后在国土“三调”成果的基础上开展其他自然资源专项调查，最终形成全国自然资源统一调查监测机制。但这也仅仅是粗略框架而已，真正实施起来，环节众多、细节繁杂，需要长时期的跟踪和研究。
参考文献
[1]纪雅宁,魏静梅.有关海岸带自然资源调查监测发展的几点思考[J].区域治理,2019(42):66-68.
[2]邓锋.自然资源分类及经济特征研究[D].中国地质大学(北京),2019.
[3]吴志伟.全力履行自然资源调查监测新使命[J].南方国土资源,2019(03):16-17.
[4]闫保银,崔立.基于土地资源调查的自然资源统一调查方案[J].现代农业科技,2018(22):291-292.
[5]贾行雨,王唯.以自然资源统一调查监测促进生态文明建设[J].资源导刊,2018(09):19.