李春霞
山东省蒙阴县自然资源和规划局土地储备中心
摘要：作为一种新型的合作模式，在土地储备项目中引入PPP模式能够有效的缓解土地金融危机，降低土地储备过程的成本，提升土地储备的效率，促进多方的共赢。因此，对PPP模式下的土地储备项目的实用性进行研究具有重要的现实意义。
关键词:PPP模式；土地储备；实用性研究
引言：所谓的PPP模式，是指政府与社会资本，就公共产品或公共服务的提供，所签订的长期合作的合同模式，这种模式之下，能够通过市场竞争机制引入社会资本，有效的解决政府公共财政资金不足的问题[1]。自从我国的土地储备制度的开始实行以来，对于城市基础设施的完善、土地市场的宏观调控上都发挥了重要的作用。但是，也为地方政府带来了严重的债务负担，将PPP模式引入到土地储备项目中，采用政府与社会资本合作的新模式，能够有效的提升土地储备的效率、降低土地储备过程的成本，进一步促进城市的建设和发展，提升城市化的发展速度和发展质量。
一、我国土地储备项目运行中面临的发展难题
（一）贷款担保的方式面临巨大的金融风险和收购成本
在我国，行使土地收购职能的是具有公共部门性质的土地储备机构，由于土地的收购往往需要涉及到大量的资金，而当地政府在项目的初期往往不会投入大量的资金，这造成了巨大的资金缺口，于是土地储备机构通常就会向商业银行进行抵押贷款，主要是以保证和土地使用权抵押这两种形式进行[2]。一般就是由财政部或其他的政府部门与银行进行协商，并签署相应的“承诺书”，但实际上这种“承诺书”并没有法律效益，因为政府和事业单位是不能作为保证人的，而一旦土地出让计划延期，土地储备机构又无法及时的偿还贷款，就会造成金融风险。
（二）土地流转过程缺乏明确的计划，致使效率低下
在我国，土地出让之前必须要先进行土地收购，在进行土地的收购过程中，往往是由当地政府根据新城建设和旧城拆迁的实际需要进行的统筹安排。而土地出让是由土地储备机构进行组织的，其计划的依据是房地产的市场状况和地方城市的未来发展规划。这种出让晚于收购的模式，使得土地储备机构会始终处于被动的地位，在计划的制定时缺乏一定的明确性，进而导致了土地的流转效率低下。
二、土地储备项目引入PPP模式的发展利好
（一）民间资本的注入提升资金实力
一方面是土地收购的资金缺口大，一方面是社会上有大量的闲散资金，将两者进行结合，能够有效的实现资源互补，既填补了土地收购过程中的资金缺口，使土地储备机构不必冒巨大的风险向商业银行贷款，也能够提升土地储备机构的收购能力，使当地的房地产行业的发展速度和水平都得到了有效的保证。
（二）灵活的运作优化土地流转
在土地储备项目中引入PPP模式，能够与社会资本进行有效的合作，能够在灵活的运作之下使土地流转得到进一步的优化。
这是因为社会资本在市场机制的作用下往往具有灵活性强、高效率、重效益的特点，这些特点使得土地的收购、出让周期都能够大大缩小，减少了相应的流通环节，于是，土地流转过程中的资源得到有效的优化配置，并进一步使得土地流转的成本得以降低。
（三）有效的监督增强土地储备项目的透明度
在之前的模式之下，政府的土地征收过程缺乏其他力量的参与，在征收的过程中缺乏监督，容易出现损害被征收者利益的现象。PPP模式下，社会资本、私营企业能够参与到土地的收购与出让的全过程，能够起到监督和制约的作用，增强土地储备项目的透明度。一方面，保障了失地人员的权益。另一方面，有效的避免了“少报”、“瞒报”土地出让金的行为，使得国家的土地财政收入也能够得到有效的保证。
三、PPP模式下运营土地储备项目需要注意工作要点
（一）以公平、公正、公开的形式进行招标工作
在土地储备项目中引入PPP模式，最主要的原因是看中了社会资本的资金雄厚、技术高、效率高等优势，这些优势能够有效的弥补政府土地储备工作中的不足。政府在进行招标的过程中，要秉承着公平、公正、公开的原则，在市场机制的作用下，从技术、经济、信用都符合条件的企业中进行择优选择，合作伙伴的选择是关系到项目推进的关键因素之一，良好的合作伙伴能够使政府土地储备工作得以高效率地推进，因此必须慎重选择合作伙伴。
（二）建立和完善相应的管理制度和管理体系
为了加强政府与社会资本在合作时的顺畅度和协调性，提升合作的效率，避免不必要的中间环节，降低管理成本，需要对管理制度和管理体系进行创新和完善。具体而言，政府应该处于主导地位，作为整体的统筹者和发展的指导者，对私营企业提供的方案进行选择、敲定，在私营企业的方案执行过程中，及时为企业提供法律、政策上的帮助和主导。私营企业在发展的过程中以效率为导向，进行方案的制定和项目的实施。政府与私营企业各司其职、各安其位，将管理制度进行规范化、科学化，共同发力促进土地储备项目的顺利推进、高效运行。
（三）建立健全相应的风险共担机制
风险共担机制的建立是目前PPP模式应用的当务之急，建立健全相应的风险共担机制能够有效的提升土地储备项目的安全性，目前的PPP模式在实际的操作过程中有滥用的风险，因为PPP模式的本质就是将公共服务市场化，这种模式之下，原本是政府的负债风险将进一步转化为企业的负债风险，风险只是进行了转移，并没有被彻底的消灭，因此，建立健全相应的风险共担机制能够是土地储备项目在周转、收益、以及安全性上都得到一定的保障，具体的风险共担模式则需要根据实践进一步的确定，一般而言，按照所投入资金的比例进行相应的风险分担是最为简便的方式。
小结：将PPP模式应用于土地储备项目的运营中，具有相当大的可行性。一方面能够有效缓解政府资金的不足，提升土地储备的效率。另一方面，社会资本的注入能够形成有效的监督，增强土地储备项目的透明度。并且，在PPP模式之下，政府的经营风险被转移到私营的企业中，使得银行发放土地储备贷款的风险得以降低，具有相当强的应用前景，在具体的实施过程中，需要秉承以公平、公正、公开的原则，择优选择合作伙伴，建立和完善相应的管理制度、管理体系，建立相应的风险共担机制，进一步提升PPP模式下土地储备项目的实用性。
参考文献：
[1]石鸿楠.土地储备项目PPP模式可行性初探[J].天津经济,2015:49-51.
[2]宗建岳.PPP模式下土地储备融资的变革与创新[J].中国土地,2015:26-27.