祝勇清
海宁市国土空间规划设计有限公司 浙江省海宁市 314400
摘要：党的十九届五中全会审议通过?中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议?，提出了“优化国土空间布局，推进区域协调发展和新型城镇化”的重要任务，强调要坚持实施区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略，健全区域协调发展体制机制，完善新型城镇化战略，构建高质量发展的国土空间布局和支撑体系，构建国土空间开发保护新格局，推动区域协调发展
关键词：国土空间布局；以人为本；新型城镇化
一、国土空间布局含义及其优化方向
1.优化国土空间布局
必须坚持集中性与平衡性相统一。人口、资本等要素资源和产业在国土空间上相对集中发展，是经济社会发展的客观规律，有利于提高规模经济和集聚经济效应，节约土地资源、降低交易成本。这种集中布局的主要空间形态就是中心城市、都市圈和城市群，要让这些优势地区承载更多的人口和经济功能，并形成中心城市引领都市圈城市群发展，都市圈城市群带动区域发展的新模式。但是，中心城市的发展也要适度，不是集聚人口越多越好、城市空间范围越大越好，城市过度集中和“摊大饼”式的扩张，必然导致一系列“大城市病”，“一城独大”势必会因虹吸效应而使周边地区发展越来越困难。因此，国土空间布局也要考虑均衡性原则，即在重视大都市区等优势地区发展的同时，也不能忽视周边地区和非城市化地区的发展，避免出现“大树底下不长草”“灯下黑”等现象的发生；特别要强调三类底线地区，即承担生态安全的生态功能区、承担粮食安全的粮食主产区、承担国防安全的边境地区，要通过国家和地方财政等支持手段，守住这些地区，保证安全性问题。
2优化国土空间布局
需要建立科学的国土空间规划体系。科学的空间规划是指导布局和优化调整的蓝图，目前我国的国土空间规划正在有序推进，但是作为中长期规划的科学体系尚未形成，各个规划之间的关系也并未厘清，尤其是作为引导作用的上位规划亟待明确。应当考虑在国家发展和改革委员会、自然资源部统筹下，做好国土空间规划体系的设计，要把国土空间规划、国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划、环境保护规划等真正衔接好，尽可能统一各项规划的基础数据、坐标系统、规划期限和管控规则，做到“多规合一”，以解决现行各项规划之间的衔接不畅问题。其中的重点难点就是要解决好国土空间规划与国民经济和社会发展规划的关系，能否实现统一的空间方案、统一的用途管制和统一的管理事权，谁是其他各项规划的“宪法”性上位规划，迄今这些问题仍待深入研究。
3推进主体功能区战略落实
重点做好生态空间和土地的管控。主体功能区战略是对国土空间实施管控的战略，主要是解决国土开发无序、无度的问题，其中最重要的是生态环境保护和耕地的保护。一段时间里，一些地区在主体功能区规划中向规划部门争取将自身划为重点开发和优化开发地区，而不愿意被划为限制开发和禁止开发地区。到目前为止，仍有不少地区在想方设法把本地区的基本农田调整为一般农田，进而再划归建设用地。因而，加强对生态功能区和基本农田的保护仍是十分重要而紧迫的任务。
有几个方面的制度建设需要加快推进:一是建立健全生态空间管制制度，包括建立生态空间管制实施机制、生态空间管控质量监测评估机制等，加强自然生态空间用途管制与其他自然资源管理改革制度的统一设计；二是完善土地用途管制制度，并采用现代科技手段进行更严格的监督控制；三是建立三条底线管控的政绩考核机制，即将生态底线(红线)、基本农田控制线(耕地红线)、大城市开发边界等底线管控，纳入地方政府政绩考核并与地方建设指标相挂钩，全面推进生态保护和建设，倒逼城市土地集约利用；四是修改完善土地管理法、环境保护法和城乡规划法等相关法规，以确保土地所有者、使用者、管理者的一切行为有法可依。
二、区域协调发展战略的新特征与实施机制
我国区域协调发展的内涵十分丰富，既不同于以往也有别于西方国家的“均衡”，可以说是对区域发展理论和政策的创新。“协调”的定义不仅包括区域经济发展差距的缩小，还包括区域之间按比较优势形成分工协作格局、生产要素跨区域自由有序流动与市场一体化、跨区域人与自然的和谐共生。而在解决区域经济发展差距问题上，我们首先是把基本公共服务均等化作为首要追求目标，这是政府的职责和应当扮演好的角色，也就是通过教育、医疗、社保、就业和基础设施建设，着力为欠发达地区创造市场化发展的条件和环境。这样，就把政府与市场在解决地区差距上各自的作用边界界定清楚了，尤其是政府在努力用“授之以鱼不如授之以渔”的理念，取代以往对欠发达地区完全拨款拨物的做法。当然，作为制度优势的体现，我国在解决地区差距问题上政府发挥的作用要更大一些，取得的成效要更显著一些。
三、推进以人为核心的新型城镇化基本思路
21世纪以来，我国城镇化进程加快，平均城镇化率每年以１个多百分点增加，目前已有六成人口居住在城镇，但相对而言，土地的城镇化要快于人口的城镇化，农村转移人口市民化进程仍较慢。同时，大城市扩张速度要快于中小城镇，城市空间形态、城市风貌、城市文脉传承、城乡人居环境等均有较大的改善提升空间。
我国常住人口城镇化率超过60％意味着城镇化进入一个新的阶段，要有针对性地处理好速度与质量的关系，其中最突出的就是要推进以人为核心的新型城镇化建设。如果说区域协调发展是在宏观上优化国土空间布局，注重以人为本的新型城镇化就是要在微观上优化国土空间布局，使城市更健康、更安全、更宜居，真正实现“城市让生活更美好”。
优化国土空间布局是一个不断探索、动态调整的过程，目前确立的“提高中心城市和城市群综合承载能力”的政策导向，主要是顺应经济由高速增长阶段向高质量发展阶段的转变，追求效率目标。因为中心城市和城市群能够促进各类要素合理流动和高效集聚，激发创新发展的活力和动力，增强其综合承载力，实际也就是提升资源的利用效率和发展质量，让真正适合开发的地方得到因地制宜的开发，让那些需要得到保护的地方得到更好的保护，这是国土空间布局优化和高质量发展的根本要求所在。
结束语
“优化国土空间布局”对城镇区域布局、城镇规模体系、城镇功能结构都提出了新的要求。从城镇区域布局上看，需要根据各地区城镇化空间形态因地制宜地考虑优化对策。比如东部人口稠密地区，要优化城市群内部空间结构，合理控制大城市规模，特别是北京、上海等特大城市要严格控制人口增量，通过非核心功能的疏解，消除“大城市病”。东北中、西部有条件的省(区、市)要有意识地培育多个中心城市，避免省会中心城市首位度过高的“一城独大”现象，根据经验判断，中心城市经济首位度(省会城市GDP占全省的份额)一般以不超过30％为宜，首位度过低会导致中心城市的带动作用不强，首位度过高则容易造成省内地区发展的失衡。未来东北、中、西部多数省(区、市)不是致力于继续做大做强省会城市，而应把重点放在培育次级中心上，形成合理的城镇空间格局。
参考文献
[1]深化改革擘画国土空间新格局[N].本报评论员.中国自然资源报.2019-02-15(001)
[2]国土空间规划应遵循生态科学高效原则[N].赵德宸.中华工商时报.2019-02-11(003)
[3]“多规合一”绘好国土空间蓝图[N].黄晓芳.经济日报.2019-02-26(009)