广西北流市征地办公室 广西北流 537400
摘要：笔者认为,杭州等地的土地储备制度是一种土地制度创新,也是一种土地制度变迁,并指出这种创新的意义。同时,对土地储备的模式,土地储备机构的角色定位,土地储备的数量、周期、资金等也提出了自己的意见。
关键词：土地储备；制度；创新；模式
1土地储备制度的创新意义
19 9 6年,上海市成立了我国第一家土地收购储备机构—上海市土地发展中心,紧接着杭州市于1 9 7年8月成立了杭州市土地储备中心。19 9 9年,杭州市土地储备制度建设的成果和经验在全国集约用地市场研讨班上推出,得到了各地政府和土地管理部门的推崇,随后,南通、青岛、武汉等地纷纷成立土地储备机构。2 0 01年4月30日,国务院颁布的《关于加强国有土地资产管理的通知》指出,为增强政府对土地市场的调控能力,有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。这样,土地储备制度的创新,成了我国国有土地有偿使用制度改革的又一重要事件。土地储备制度的创新,实际上就是要在我国实行的土地的社会主义公有制即全民所有制和劳动群众集体所有制的大框架下,按照市场经济的原则和我国的实际,做出新的土地制度安排,以新的激励机制和运行规则,推动经济发展和社会进步,因此,土地储备制度的创新过程,实际上也是一种土地制度的变迁。
2土地储备制度的完善和拓展
2.1土地储备制度的模式
有观点认为，经过近几年的摸索和发展，全国各城市形成了三种土地储备的运作模式:-是完全按照市场机制运行的上海模式;二是政府主导与市场运作相结合的杭州模式;三是政府主导、市场运作与土地资产管理相结合的南通模式(其实是杭州模式的一一种变形)。完全按照市场机制运行的上海模式由于缺少体制和制度保障,运行中存在者很多困难,土地收购储备工作甚至是"一个项目，一个故事”。政府主导型的杭州模式由于符合我国的国情和土地市场的特性，显示出了强大的生命力,并在全国逐步推广，但由于刚刚起步，政府主导型土地储备制度尚需进一步完善,以进一步适应国有土地资产运营、管理的需要。
我们如果对上海模式杭州模式南通模式进行分析，便可以发现，三种模式都既有市场运作的成分，也有政府行政的因素,无非是市场运作的成分多一些,还是政府行政的因素多一些。如通常被认为是按市场机制运行的上海模式,其特点是:土地储备机构根据收购计划和市政府要求，通过与被收购单位协商,确定土地收购价格或约定土地收益分成，取得土地并按现行规定办理土地过户手续，在对土地进行拆迁、平整和相关基础设施配套后，由土地管理机构出让给新的用地者。可见，上海市土地储备机构对土地的取得,除了根据自己的收购计划以外,还要根据政府的要求，而后者显然是一种政府的行政因索。
在土地储备的运作中,到底是市场运作的成分多一些好呢?还是政府行政的因素多--些好呢?我们认为，这应当根据不同城市、不同时期加以确定。在这一点上，因地制宜与因时制宜都是十分重要的。当然，杭州市土地储备的运作模式是比较成功的，只要在新的形势下加以完善，可以考虑在较大范围内推广。
2.2土地储备机构的角色定位
“如果预期的净收益超过预期的成本，一项制度安排就会被创新”(L.E.戴维斯、D.C.诺斯，1976)。土地储备这项新的制度安排也符合这一原理，并在杭州等地的实践中取得了较好的成绩，得到了社会各界的认同、推崇和支持。但是随着土地收购储备实践的深人和形势的发展变化,士地储备制度也逐渐暴露出了一-些需要完善的地方。土地储备机构的角色定位问题，首先是土地储备机构的组织体系分几个层次为佳。有人认为，土地储备机构的组织体系分两个层次为好:第一个层次是市一级的土地储备管理委员会,职责主要是制定有关政策和大政方针，同时监督土地储备中心;第二个层次是土地储备中心，是一个具体的实施和办事机构。
还有人认为,土地储备机构的组织体系分三个层次为好，如杭州市土地储备体系:第-层.次是杭州市土地收购储备出让管理委员会，是市政府土地储备体系的决策机构,对土地储备工作起着宏观决策作用;第二层次是杭州市土地管理局，是土地储备体系的具体业务指导机构;第三层次是杭州市土地储备中心，是土地储备体系的执行机构，具体实施土地收购、储备以及供应的前期准备工作。
土地储备机构的组织体系分两个层次还是分三个层次?如果分两个层次,如何处理市-级的土地管理局与市--级的土地储备中心的关系?这些问题有待于进--步思考和研究。
从现状来看,土地储备中心的主要职责是:根据土地利用总体规划、城市规划和土地市场需求，制定收购储备计划;适时收购储备土地;对实施“优二兴三"、企业改制和旧城改造的存量土地以及新城开发的增量土地进行收购;经营和管理市政府依法收回的违法用地、闲置抛荒用地和无主土地，并纳人土地储备体系;对收购储备的土地进行拆迁、整理和出让前的合理利用;对收购储备土地的组织预出让;筹集、运作和管理土地收购、储备和预出让资金。
2.3土地储备的数量、周期和资金
一般而言,土地储备的周期越短,用于土地储备的资金也就越少，土地储备中心储备的土地也就相应越少。在我国,土地储备制度的实行还是近几年的新生事物，土地储备资金并不充裕,因此，就一般而言,较短的土地储备周期往往是城市政府的首选。然而,土地储备周期越短,土地储备中心储备的土地数量也越少，政府对土地一级市场的调控能力也越小。土地储备周期越长,土地储备中心掌握的土地数量越多，通过土地储备机制调节土地市场的能力也越强。但是，如果土地储备周期过长、土地储备量过大,又会使土地储备中心的资金运转困难，增加土地储备的利息成本,加大土地储备机构的金融风险。因此，一个城市土地储备的周期和数量的确定,需要通过对一个城市在一-定时期内对土地的需求量的大小等方面的调查研究后才能确定。
考察各地土地储备融资方式,可以发现目前渠道比较单一,主要是银行抵押贷款。从现代企业运营来看,单一的融资渠道和奇高的负债经营是企业运营的危险地带。因此,必须探索土地储备的风险规避机制。我国第一-家上市土地整理公司一-银基发展的蓬勃发展给我们带来了启示:土地储备机构融资能否从单-.的银行贷款向银行贷款和发行债券、股票等有价证券的融资组合模式转变呢?从我们收集到的相关材料看，是完全可以试行的，但这也需要制度创新。另外，土地储备机构的资金管理方式也要向现代企业制度财务管理方式转变,对项目进行财务分析,减少土地储备的风险。
2.4土地储备制度在空间与时间上的拓展
土地储备制度在创立之初，主要是为了解决国有企业改制过程中国有土地资产的处置问题,但随着这项制度的推行，土地储备范围已经逐步向“城中村”扩展。现在,一-些地方已经对“城中村”和城郊土地分门别类收购、储备、整理,而且在初步整理中特别重视保持各类土地的特点，以为今后城市建设绿化、水域、交通等用地服务。我们认为,随着城市化进程的加快和我国城乡土地统一管理的进一一步推进，土地储备制度在空间上向城郊推进将日益明显。
结束语
土地储备的时间也应当更加多样。在开始阶段,土地储备时间一般都较短，主要是为解决国有企业改制中土地资产处置燃眉之急。现在，土地储备时间可以是短期的，也可以是中期和长期的。如某些城郊农村土地，在很长时期以后才可能成为建设用地，对这种用地，可以作为土地储备中长期的信息储备。
【参考文献】
[1]邢元志等。我国土地储备制度研究[J].经济地理，2001(3).
[2]徐建春。联邦德国乡村土地整理的特点及启示{J].中国农村经济,2001(6).
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