王文慧
中央党校(国家行政学院)政治与法律教研部 100089
摘要
学前教育发展的新形势下，各方关注学前教育立法。其中作为学前教育的提供者、管理者和监督者，政府在学前教育的发展中起着至关重要的作用。在学前教育发展频遇阻碍的背景下，对政府职责进行立法规制是急需且必要的。本文将针对当前学前教育发展过程中政府履行职责时所暴露出的问题，为完善学前教育中的政府职责体制提出立法建议。本文紧扣提出问题与解决问题的逻辑主线，从政府在学前教育中的角色出发展开论述。对政府在学前教育中的应然性、法然性以及实然性职责进行探究。揭露政府在履行应然性与法然性职责过程中的不足，针对发现的问题，提出相应的解决措施。建议的提出也将围绕政府职责的履行过程，在审批促公平方面，要严审学前教育机构办学资质，引导扶持民办园发展；在监督管理方面：一是要设立学前教育管理专门机构；二是要建立办园行为常态监测机制；三是要建立办园行为常态监测机制。
关键词：学前教育；政府职责；立法建议
引言
2017年11月22日开始，多名家长反映朝阳区管庄红黄蓝幼儿园（新天地分园）国际小二班的幼儿遭遇老师扎针、喂白色不明药片等，并提供幼儿身上多处针眼的照片。这一事件被称为红黄蓝幼儿园虐童事件，受到社会广泛关注。随后，朝阳区政府和警方介入调查，校方致歉，并有一名涉案工作人员被批捕。在之后的调查中发现，朝阳区教委主任、副主任，存在对民办教育机构监管缺失的问题；朝阳区教委社会力量办学管理科科长，工作中存在失察失责、履职不到位的问题。针对以上情况，朝阳区纪委、区监委决定对上述责任人员予以立案调查[1]。这一事件属于我国当前学前教育发展所面临的典型案例，其中所反映的法治问题特别是政府职责缺失问题亟待解决。
面对学前教育中暴露出的种种问题，我们应该反思，政府作为学前教育发展的主要推动者和管理者，面对学前教育发展中出现的种种问题，政府应思考该承担怎样的职责、如何承担职责、怎么确保职责的落实以及政府应采取哪些措施保障学前教育依法有序发展。关于政府的职责，在各地相关立法中都有提及，但缺乏统一的标准。本文将结合各地学前教育法律条例中对政府职责的规定，主要对政府在学前教育中的职责进行立法探讨，以求对相关法律规定的完善提出自己的思考。
一、政府在学前教育中的角色
（一）发展学前教育是政府法定职责
受教育权是公民所享有的并由国家保障实现的接受教育的权利，我国宪法第四十六条规定了公民的受教育权，同时第二款强调：国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展。受教育权是一个终身的、连续的权利，体现在儿童时期就是接受学前教育的权利。
（二）政府是学前教育资源的主要提供者
学前教育作为社会主义教育事业的组成部分，是教育制度的开端和基础阶段，对人品格、价值观念都有着深远的不可替代的影响，我们应对其属性进行正确的认识。实际上，学前教育是一种集合了公共产品与私人产品的准公共产品。学前教育的最大受益者是社会，一般受过学前教育的儿童一般无论是在成绩方面还是在综合素质方面都要发展的更好、更有优势，因此学前教育具有较强的竞争性和排他性，呈现出公共产品的特征[2]。另一方面，目前我国并未将学前教育纳入义务教育的范畴，主要存在公办和民办两种形式：公办由政府投入，提供基础学前教育，满足基本需求，偏向农村、贫困儿童，具有普惠性，带有促进教育公平的意味；民办主要由家庭和社会投入，提供更丰富的教育资源。对学前教育质量的更高需求决定了家庭必须要投入，因此学前教育不可能整齐划一，虽然整体上可划入公共产品的范畴，但只能算是准公共产品[3]。
学前教育的属性决定了政府必须为其发展提供各方支持，包括财政投入、提供场地、纳入城乡发展规划等等。首先，政府大力发展公办园，在制定城市、农村的发展规划时，要在居民区内部、村庄周边预留场地开办学前教育机构，满足基本教育需求。其次，为其提供财政支持，用于建设校舍、聘用工作人员以及奖助学金等。同时，对于民办园的发展虽然主要依靠家庭和社会的力量，但也要正确加以引导，提供必要的支持。近年来，政府通过购买教育服务、发展非营利的民办学前教育机构并给予一定的财政补贴来扶持引导民办幼儿园的发展[4]。
（三）政府是学前教育的监管者
目前，我国的学前教育主要存在两种形式：公办和民办。而无论是民办还是公办学前教育机构都要接受政府的管理和监督，承担应尽的社会责任。政府对学前教育机构的管理与监督贯穿于其从无到有、从建立到运行再到终止的全过程。
首先，学前教育机构的设立需要经过有关部门的审批或登记。一个机构的设立必须满足法律关于场所设备、组织规章以及人员经费等的规定，目前，主要由各地出台的学前教育条例对此加以规制，但各地对此的规定并不统一，这还有赖于学前教育法律的出台对其进行统一明确的规定。
其次，学前教育机构运作的全过程都要受到相关部门的监督管理，包括行政教育部门、财政及卫生等部门。对学前教育机构实行年检制度，并进行定期检查和不定期抽查，注重食品、校车安全，严厉打击违规收费、虐待儿童等行为，保障幼儿的身心健康。对违反法律规定的行为进行处分并责令整改，严重者取消办园资格。
最后，学前教育机构的变更或终止也要经过审批、登记部门的相关程序，监督其进行财产清算，做好幼儿的安置工作，保障幼儿及家长的合法权益。
二、学前教育立法中的政府职责现状
(一)政府监督管理职责缺失不全
政府在学前教育中应当承担哪些职责？如何承担职责？不承担职责的后果是什么？这些都需要法律来回答。我国关于学前教育的规定出现在《中国人民共和国未成年人保护法》、《中华人民共和国教育法》、《幼儿园管理条例》、《幼儿园工作规程》以及各地学前教育管理条例等。
在目前我国地方关于学前教育的立法中，关于政府职责的规定比较多，但是不够全面且有差异，虽大部分存在关于政府职责的规定，但很少且较为笼统，通常以一句话简单概括。其中，虽然地方性学前教育条例规定地比较详细，但具有区域局限性。《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》和《学前教育督导评估暂行办法》这两个意见和办法，虽是针对政府作出的，但却只是政策措施，与法律相比，在强制性上有所欠缺。发展学前教育的职责单单有认识是不够的，必须有法律的约束和监督。但是，在执法实践中，无视责任和责任推诿的现象普遍存在，责任难落实已经成为学前教育发展的桎梏。这意味着政策的制约性已经明显不足，必须从法律层面上加强对落实学前教育责任的约束[5]，制定一部高位阶的学前教育法来规范政府职责已经刻不容缓，学前教育立法势在必行。
(二)各政府部门职责分配不明确
对于学前教育中政府应当承担的职责的分配可以横向和纵向划分：横向是同级政府内部各部门所应当承担的职责，纵向是各级政府之间职责的分配。关于纵向责任的分配，2017年9月24日印发施行的《关于深化教育体制机制改革的意见》指出“要建立健全“国务院领导、省市统筹、以县为主”的学前教育管理体制，明确规定了各级政府的主要责任。但关于横向责任的分配，在相关规定中，不甚明确。出现较多的责任主体是教育行政部门，而卫生、财政、审计等部门所应承担的职责往往一带而过，没有作出较为详细的规定。另一方面，学前教育中应当承担政府职责的部门过多，具有分散性，可能会造成职能交叉和部分空白，不利于发挥政府在学前教育中的主导作用。因此我国学前教育亟待一部强有力的法律加以统一规制，尤其对政府职责分配的规定要加以细化和明确。
(三)各地规定的政府职责不统一
学前教育法律作为法律体系的有机组成部分之一，首先从整体上对学前教育事业发展具有重要规范作用，这种规范作用具体体现在指引、评价、预测、强制与教育等方面[6]。
目前，关于学前教育的规定零散分布于若干法律法规条例当中，缺少一部全国范围内的法律对其进行统一规制。其中，关于政府职责的法律规定在各地学前教育管理条例中较为详细，有共同之处，但也存在差异。如《宁波市学前教育促进条例》第三条中提出“由相关部门组成的学前教育联席会议制度，对本行政区域内学前教育发展的重大事项进行统筹和协调”[7]，并列举出相关部门要求各司其职，共同做好学前教育工作。相较于其他地方的学前教育条例，《宁波市学前教育促进条例》对于政府职责的分工较为明确，且创新性提出了学前教育联席会议制度，有利于更好地落实政府责任。但因为地方条例具有区域性局限，只能在小范围内发挥作用。制定一部高位阶的学前教育法律，吸收借鉴各地条例中有益部分，有利于推动学前教育依法有序发展。
三、加快学前教育立法明确政府职责
如前文所述，目前在我国关于学前教育的立法中主要存在三个问题，分别是政府监督管理职责缺失不全、各政府部门职责分配不明确以及各地规定的政府职责不统一。那么该如何完善政府在学前教育中的法然性职责呢？笔者主要有以下几点具体建议。
（一）发展多种形式的办园方式
政府应坚持公益普惠政策，在大力发展公办园的同时，积极引导和扶持民办园，为民办园的发展提供财政支持。办园体制应充分体现政府的主导作用，同时广泛动员与利用社会力量共同投入办园，明确“政府主导、社会参与、公办民办并举”的变迁办园体制[8]。发展多种形式的办园方式，提供丰富的学前教育资源，满足不同层次的需求。将更多优质的学前教育资源向农村地区倾斜，改变学前教育资源分配不合理的格局。
从目前学前教育发展的趋势以及我国学前教育家庭负担的情况来看，学前教育建设应当“因地制宜”。在农村和贫困地区应该更多地加强财政投入和公办幼儿园建设，提供基础学前教育。同时，建立以公共财政为支撑的学前教育投入保障机制，建立和完善对城乡弱势群体和困难家庭的学前教育扶助机制，采取政府资金补助、减免规费租金等方式提供资金支持，落实学前教育工作[9]。在城市和经济发达地区，提供较高层次、多样性的学前教育资源，鼓励民办园的发展，以满足人们日益增长的需求。
（二）强化监管措施
1.严审学前教育机构办学资质
目前，大量无资质学前教育机构的存在严重威胁到幼儿的人身健康安全，不利于学前教育的发展。教育行政部门应明确办园条件，实行许可登记制度，学前教育机构变更许可事项的，应当到原审批机关、登记机关办理变更手续。学前教育机构终止的，应当依法进行清算，由原审批机关收回办学许可证，并由原登记机关注销登记。同时，每年对准许设立的学前教育机构进行年检，年检不合格的机构责令限期整改，如整改后仍不能达到办园要求，则责令停止办园。
2.设立学前教育管理专门机构
为了更好地对学前教育进行管理，建议设立学前教育专门管理机构，配置专门人员和专项资金，用于对学前教育事项的统一管理和监督。设立学前教育专门管理机构，首先是由学前教育本身特点所决定的。学前教育的教育对象是0~6、7 岁的儿童，这个时期是人的生中发展最快可塑性最强的时期，是人的身心各方面素质发展的奠基阶段，同时具有不成熟性、脆弱性等特点，需要得到特殊的保护。由于学前教育的对象的特殊性，使得学前教育工作具有同其他教育阶段不同的特点[19]，设立一个专门的机构来管理学前教育的相关事项更为合理。其次，因为学前教育在我国教育体制中长期处于劣势地位，存在很多不完善的地方，设置学前教育专门管理机构，配备专门人员和专项资金，制定适合学前教育发展的规划，有利于学前教育高质量、高速度地发展，不再是我国教育体系中的短板。
3.建立办园行为常态监测机制
2018全国教育工作会议提出，要提高保教质量，完善质量评估体系，建立办园行为常态监测机制，确保依法依规办园。
利用互联网手段，运用互联网＋模式，由学前教育专门管理机构建立学前教育云监测平台体系，对本区域内的学前教育机构的监控设备进行联网，由学前教育机构每天上传数据信息到云监测平台，使学前教育专门管理机构可以及时了解幼儿园办园行为和基本运行情况。
学前教育机构每天需要上传的数据信息主要包括：教室监控设备、厨房餐厅监控设备以及校车监控设备等所记录的影像。学前教育专门管理机构将上传的数据信息进行分类归档，并随机抽取部分影像进行检查，做好记录。每月对检查结果进行汇总，以此为依据为学前教育机构评定等级，将对等级评定为劣的机构加大检查力度，并提出警告和整改建议。同时，这也将作为年度审核的参考标准之一。
结语
对学前教育立法进行探究，一方面对完善我国教育法律体系具有重要意义。我国已颁布实施了教育法、义务教育法、高等教育法等法律，但教育法所规定的四个独立学制阶段中，只有学前教育没有立法[10]。学前教育立法的缺失使教育法律体系的完整性遭到破坏。本文对学前教育立法问题进行探讨，寄望于学前教育立法早日出台，完善我国教育法律体系。另一方面，对学前教育立法进行探究，有利于对学前教育实践中出现的问题及时解决并加以预防，促进我国学前教育事业不断向前发展。
在当前学前教育发展的大背景下，学前教育立法势在必行，政府在学前教育发展中担负着主导责任，因此对政府在学前教育中的有关职责进行立法探讨是必要的。政府在学前教育中的职责大致可以分为事前、事中和事后三个部分。事前即对资质的审查，设定准入门槛，将不合法办园扼杀于摇篮。事中即对学前教育的日常管理和监督，是最为重要的部分，涉及的方面很广，包括财政、卫生以及安全等方面。在此过程中，政府职责最重，从各方面对学前教育机构进行监管，督促依法依规办园。事后即在违法违规办园行为发生后，采取的应对惩处措施，能够对其产生威慑作用。
主要参考文献：
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[EB/OL].https://baike.sogou.com/v166366456.htm?fromTitle，[2018-5-12].
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